El espinoso debate de la reforma a la Procuraduría

Cayendo en todos los lugares comunes posibles –mientras había protestas en las calles y un partido de la Selección Colombia a altas horas de la noche–, el pasado jueves las comisiones primeras de Senado y Cámara, en sesión conjunta, le dieron el ‘Sí’ a una cuestionada reforma al Código Disciplinario. El proyecto, que pasó por su primer y tercer debates al mismo tiempo por el mensaje de urgencia presidencial, es de autoría de la Procuraduría de Margarita Cabello y no ha estado libre de controversia, incluso desde antes de su radicación. Los peros llevaron a que se radicaran dos ponencias de archivo por parte de la oposición, pero más pudo la maquinaria oficialista, que nuevamente luce aceitada, para sacarlo adelante.

La insistencia desde el Ministerio Público en la iniciativa tiene como argumento la necesidad inminente de adaptar el ordenamiento colombiano a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) a favor de Gustavo Petro, por la destitución e inhabilidad que por 15 años le impuso en 2013 el entonces procurador Alejandro Ordóñez, a raíz del escándalo de las basuras, cuando el hoy senador era alcalde de Bogotá. Supuestamente, la determinación del tribunal supranacional tiene represados diez mil procesos en contra de funcionarios de elección popular. Esto no ha impedido que se tengan serias observaciones sobre el articulado y su idoneidad.

Lea más: Comisiones primeras del Congreso aprobaron proyecto de reforma al Código Disciplinario.

Las objeciones a lo aprobado esta semana van en tres líneas: la entrega a la Procuraduría de funciones de policía judicial (específicamente interceptaciones, inspecciones corporales, allanamientos, seguimiento de personas, vigilancia, entregas vigiladas y retención de correspondencia), el aumento de su planta de personal en plena crisis de las finanzas del país y un presunto desconocimiento de fondo del fallo en el caso Petro. Estos puntos fueron expuestos por la oposición durante las tres sesiones en las que se debatió el proyecto pero, ante las mayorías aplastantes de los afines al Gobierno, prefirieron retirarse de la sesión del jueves, lo que llevó a que fueran aprobados sin reparos.

Curiosamente, las objeciones a la entrega de funciones de policía judicial al Ministerio Público no solo vinieron de la oposición. Los representantes Gabriel Santos (Centro Democrático) y José Daniel López (Cambio Radical) tomaron la vocería en contra de este punto en el debate. Estos –al igual que la representante Ángela María Robledo– alertaron que este artículo era peligroso, ya que se podría dar paso a una policía política, “una Gestapo”. No obstante, Santos, en diálogo con este diario, indicó que se logró suavizar su impacto al crear una figura similar al juez de garantías para controlar estas funciones y se estableció que el procurador general era el único que tenía la facultad para ordenar este tipo de acciones de policía judicial. Aún así, aceptó que esto último podría afectar la independencia de las investigaciones.

El representante César Lorduy, de Cambio Radical, ha sido uno de los mayores defensores de dicho punto, consignado en el artículo 30. El también ponente le comentó a El Espectador que “lo peligroso es lo que hay en el artículo 200 de la Ley 1952 de 2019”, que le entrega atribuciones de policía judicial a la Procuraduría sin establecer ningún límite. “El gran problema de mucha gente es que parece que descubrieran cosas cuando es lo que hay. ¿Cuál es la preocupación de que los corruptos sean investigados?”, comentó Lorduy, recalcando que la propuesta no solo limita el tipo de pruebas que se pueden ordenar, sino que solo le da la facultad al procurador general de disponer de estas funciones.

No obstante, para la oposición no es suficiente esta supuesta garantía. La razón principal es el origen político de la elección del procurador. Tampoco ayuda lo ocurrido estos últimos días, en los que la Procuraduría anunció procesos disciplinarios por actuaciones de miembros de esa oposición durante las protestas del paro nacional, incluyendo integrantes de las comisiones que estudiaron la reforma. Por ejemplo, se abrió un proceso disciplinario, firmado por la propia procuradora Cabello, contra el senador de la Comisión Primera Alexánder López. Hoy se cuestiona la premura con la que se habrían realizado las pesquisas y hasta se ha dicho que es una forma para garantizar el buen término del proyecto radicado por el Ministerio Público al apartar del debate a sus detractores.

Fallo Petro, un debate jurídico con muchas aristas

Las otras dos controversias frente a la iniciativa tienen que ver directamente con el fallo de la Corte IDH en el caso de Petro y su interpretación. Precisamente la destitución como alcalde de Bogotá e inhabilidad que le impuso el exprocurador Ordóñez desnudó una situación ignorada desde 1991: la posibilidad de usar las sanciones disciplinarias con una intencionalidad política. La misma Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y luego la Corte encontraron que en dicho proceso disciplinario hubo una violación de los derechos humanos de Petro.

También: Petro denunciará por desacato a la justicia a los congresistas que aprueben proyecto de la Procuraduría.

Los dos organismos consideraron que el Estado, a través de la Procuraduría, “violó los derechos políticos, así como la garantía de imparcialidad en relación con el principio de presunción de inocencia y el derecho a recurrir (...) asimismo, se violó la garantía del plazo razonable y la protección judicial, así como el derecho a la igualdad ante la ley”. Según la Corte Interamericana, la inhabilitación para ser elegido “no puede ser impuesta sino a través de una condena penal en firme y no por la vía administrativa” y las faltas disciplinarias cometidas por Petro “no alcanzaron a constituir delito penal”. Además, los principios de independencia e imparcialidad no se cumplieron en el proceso, debido a que el instructor fue también juez y autoridad sancionatoria al entrar a resolver la reposición.

Bajo este panorama, la Corte IDH solicitó que se adecúe la legislación interna frente a la facultad de destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular por la Procuraduría, teniendo en cuenta la inconveniencia de esta figura sin condena penal. Y pidió que se tomaran las medidas legislativas para garantizar que en los procesos disciplinarios la parte instructora no fuese la misma que juzga y la doble instancia. Sin embargo, adaptar el ordenamiento colombiano a dichos requerimientos ha sido problemático, incluso desde antes del fallo. Carlos Rodríguez, abogado de Petro ante la Corte IDH, reveló que en medio del proceso se intentó un acuerdo amistoso con el gobierno Santos, que incluía la aprobación de una ley que le quitara a la Procuraduría el poder destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, pero no se logró.

Tras el fallo de la Corte IDH, en julio de 2020, la responsabilidad de la reforma quedó en manos de la Procuraduría. En un primer intento, el entonces procurador Fernando Carrillo radicó un proyecto días antes de dejar el cargo, en enero de este año. La solución considerada fue que antes de emitirse la destitución y/o inhabilitación de los funcionarios de elección popular, se enviara el proyecto de decisión a la jurisdicción contenciosa-administrativa para su control previo y automático. Además, para garantizar la imparcialidad e independencia, se propuso que un funcionario llevara a cabo el juzgamiento y otro proyectara la posible sanción. Y se establecieron las figuras de doble instancia y doble conformidad.

No obstante, la nueva procuradora retiró la propuesta apenas asumió, lo que fue interpretado como un choque de trenes con la saliente administración. Y un mes después radicó una iniciativa con el mismo propósito, que es la que actualmente se discute. Para cumplir con el fallo, ahora se busca que a los procuradores encargados de sancionar a los funcionarios electos popularmente les sean atribuidas funciones jurisdiccionales. También, se plantea que se creen tres salas disciplinarias que conocerán las etapas de instrucción y de juzgamiento. Por esta razón, se pidieron facultades extraordinarias para reorganizar la entidad y, en dado caso, ampliar la planta de personal “procurando el menor costo fiscal posible”.

La procuradora Margarita Cabello ha defendido su proyecto asegurando que se necesita con urgencia debido a que no se ha podido investigar disciplinariamente a electos popularmente desde que se emitió el fallo Petro. Asimismo, argumenta que no se está convirtiendo a los procuradores en jueces, pues la Constitución contempla que los entes de carácter administrativo pueden recibir funciones jurisdiccionales a través de una ley. También justifica el posible aumento de personal bajo la premisa de que se deben dividir funcionarios de instrucción y de juzgamiento, lo que podría implicar más gente. “No fui la que dio la orden de la sentencia, por mí estamos perfectos”, enfatizó.

Esta postura ha sido secundada por algunos de los ponentes de la iniciativa, como Lorduy. El congresista apoyó la tesis de que la figura de funciones jurisdiccionales suple lo exigido por la Corte IDH, debido a que, al referirse a un juez penal, no debe interpretarse de forma literal sino sistemática. “Cuando habla de juez penal se refiere a que se deben respetar las garantías propias del derecho penal”, expresó el representante de Cambio Radical, para quien el posible aumento en la planta de la Procuraduría se debe a que la determinación del tribunal interamericano apunta a que los procesos de instrucción y juzgamiento sean asumidos por instancias diferentes: “El fallo se acata o no se acata. Esto es una sentencia”.

A pesar de que estos argumentos fueron acogidos por la mayoría de los miembros de las comisiones primeras, expertos en el sistema interamericano y el representante de Petro ante la Corte IDH los consideran poco convenientes. En cuanto al aumento de personal, el representante Gabriel Santos cree que la Procuraduría no necesita un cargo más, sino reorganizarse. Por eso propuso que se eliminara la posibilidad de ampliar la planta, sobre todo en estos momentos, pues “nunca en la historia del país hemos sido mesurados en la creación de puestos, siempre termina ganando la voracidad política”. Una postura similar expresó la abogada Silvia Serrano, experta en derecho internacional y profesora de la Universidad Georgetown. Según dijo, no se puede usar el fallo de la Corte para justificar el aumento de personal, ya que la sentencia no dice nada de esto y las exigencias se pueden suplir con la reorganización.

Serrano también criticó el punto central del proyecto y advirtió que no cumple con lo planteado por la Corte Interamericana, pues “la sentencia dice que solo pueden ser inhabilitados por juez penal”. Además –agregó–, aun si llegara a cumplirse, no se estarían brindando las garantías que da la autoridad judicial. Esto debido a que la Procuraduría “no hace parte de la rama judicial y no hay garantías de la rama. La sentencia decía que se adecúe el ordenamiento interno y lo que se está haciendo mantiene la inconvencionalidad”. Una posición similar asumió el abogado Carlos Rodríguez, quien reseñó que el fallo solo “admite la interpretación textual de que solo un juez penal puede destituir o inhabilitar a electos popularmente”.

Para este, con el proyecto “se le está haciendo trampa al fallo”, debido a que, aun creando los procuradores con funciones jurisdiccionales, no se ciñen a la Convención Americana de Derechos Humanos, que protege los derechos políticos y establece que solo se pueden ver afectados por un fallo penal. Estas dos posturas fueron también expresadas por la experta en el sistema interamericano María Clara Galvis, quien advirtió que el espíritu del fallo en el caso Petro es decirles a Colombia y a los países que reconocen la Convención Americana de Derechos Humanos que si una conducta de un funcionario elegido popularmente es tan grave, pues obligatoriamente debe ser delito. Y si no lo es, debe ser investigada como falta disciplinaria, sin afectar los derechos políticos.

Para los expertos consultados, de aprobarse el proyecto impulsado por Margarita Cabello, traería varias consecuencias para el Estado colombiano cuando se haga la supervisión del cumplimiento de la sentencia. Incluso, el abogado Rodríguez dijo que alertará a la Corte IDH del posible incumplimiento. En criterio de Galvis, ese tribunal podría decirle al Gobierno que no ha cumplido y le volvería a señalar las medidas que debe tomar y, si el caso es muy complejo, podría crear espacios para que se identifiquen los obstáculos para el cumplimiento del fallo. La abogada Serrano comentó que se podría llegar a instancias como “activar una denuncia a Colombia ante los órganos políticos de la OEA”. Sin embargo, todos coincidieron en que lo más probable es que no haya mayores consecuencias, aunque el país sí quedaría expuesto a futuras demandas por el mismo tema del caso Petro.

Cayendo en todos los lugares comunes posibles –mientras había protestas en las calles y un partido de la Selección Colombia a altas horas de la noche–, el pasado jueves las comisiones primeras de Senado y Cámara, en sesión conjunta, le dieron el ‘Sí’ a una cuestionada reforma al Código Disciplinario. El proyecto, que pasó por su primer y tercer debates al mismo tiempo por el mensaje de urgencia presidencial, es de autoría de la Procuraduría de Margarita Cabello y no ha estado libre de controversia, incluso desde antes de su radicación. Los peros llevaron a que se radicaran dos ponencias de archivo por parte de la oposición, pero más pudo la maquinaria oficialista, que nuevamente luce aceitada, para sacarlo adelante.

La insistencia desde el Ministerio Público en la iniciativa tiene como argumento la necesidad inminente de adaptar el ordenamiento colombiano a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) a favor de Gustavo Petro, por la destitución e inhabilidad que por 15 años le impuso en 2013 el entonces procurador Alejandro Ordóñez, a raíz del escándalo de las basuras, cuando el hoy senador era alcalde de Bogotá. Supuestamente, la determinación del tribunal supranacional tiene represados diez mil procesos en contra de funcionarios de elección popular. Esto no ha impedido que se tengan serias observaciones sobre el articulado y su idoneidad.

Lea más: Comisiones primeras del Congreso aprobaron proyecto de reforma al Código Disciplinario.

Las objeciones a lo aprobado esta semana van en tres líneas: la entrega a la Procuraduría de funciones de policía judicial (específicamente interceptaciones, inspecciones corporales, allanamientos, seguimiento de personas, vigilancia, entregas vigiladas y retención de correspondencia), el aumento de su planta de personal en plena crisis de las finanzas del país y un presunto desconocimiento de fondo del fallo en el caso Petro. Estos puntos fueron expuestos por la oposición durante las tres sesiones en las que se debatió el proyecto pero, ante las mayorías aplastantes de los afines al Gobierno, prefirieron retirarse de la sesión del jueves, lo que llevó a que fueran aprobados sin reparos.

Curiosamente, las objeciones a la entrega de funciones de policía judicial al Ministerio Público no solo vinieron de la oposición. Los representantes Gabriel Santos (Centro Democrático) y José Daniel López (Cambio Radical) tomaron la vocería en contra de este punto en el debate. Estos –al igual que la representante Ángela María Robledo– alertaron que este artículo era peligroso, ya que se podría dar paso a una policía política, “una Gestapo”. No obstante, Santos, en diálogo con este diario, indicó que se logró suavizar su impacto al crear una figura similar al juez de garantías para controlar estas funciones y se estableció que el procurador general era el único que tenía la facultad para ordenar este tipo de acciones de policía judicial. Aún así, aceptó que esto último podría afectar la independencia de las investigaciones.

El representante César Lorduy, de Cambio Radical, ha sido uno de los mayores defensores de dicho punto, consignado en el artículo 30. El también ponente le comentó a El Espectador que “lo peligroso es lo que hay en el artículo 200 de la Ley 1952 de 2019”, que le entrega atribuciones de policía judicial a la Procuraduría sin establecer ningún límite. “El gran problema de mucha gente es que parece que descubrieran cosas cuando es lo que hay. ¿Cuál es la preocupación de que los corruptos sean investigados?”, comentó Lorduy, recalcando que la propuesta no solo limita el tipo de pruebas que se pueden ordenar, sino que solo le da la facultad al procurador general de disponer de estas funciones.

No obstante, para la oposición no es suficiente esta supuesta garantía. La razón principal es el origen político de la elección del procurador. Tampoco ayuda lo ocurrido estos últimos días, en los que la Procuraduría anunció procesos disciplinarios por actuaciones de miembros de esa oposición durante las protestas del paro nacional, incluyendo integrantes de las comisiones que estudiaron la reforma. Por ejemplo, se abrió un proceso disciplinario, firmado por la propia procuradora Cabello, contra el senador de la Comisión Primera Alexánder López. Hoy se cuestiona la premura con la que se habrían realizado las pesquisas y hasta se ha dicho que es una forma para garantizar el buen término del proyecto radicado por el Ministerio Público al apartar del debate a sus detractores.

Fallo Petro, un debate jurídico con muchas aristas

Las otras dos controversias frente a la iniciativa tienen que ver directamente con el fallo de la Corte IDH en el caso de Petro y su interpretación. Precisamente la destitución como alcalde de Bogotá e inhabilidad que le impuso el exprocurador Ordóñez desnudó una situación ignorada desde 1991: la posibilidad de usar las sanciones disciplinarias con una intencionalidad política. La misma Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y luego la Corte encontraron que en dicho proceso disciplinario hubo una violación de los derechos humanos de Petro.

También: Petro denunciará por desacato a la justicia a los congresistas que aprueben proyecto de la Procuraduría.

Los dos organismos consideraron que el Estado, a través de la Procuraduría, “violó los derechos políticos, así como la garantía de imparcialidad en relación con el principio de presunción de inocencia y el derecho a recurrir (...) asimismo, se violó la garantía del plazo razonable y la protección judicial, así como el derecho a la igualdad ante la ley”. Según la Corte Interamericana, la inhabilitación para ser elegido “no puede ser impuesta sino a través de una condena penal en firme y no por la vía administrativa” y las faltas disciplinarias cometidas por Petro “no alcanzaron a constituir delito penal”. Además, los principios de independencia e imparcialidad no se cumplieron en el proceso, debido a que el instructor fue también juez y autoridad sancionatoria al entrar a resolver la reposición.

Bajo este panorama, la Corte IDH solicitó que se adecúe la legislación interna frente a la facultad de destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular por la Procuraduría, teniendo en cuenta la inconveniencia de esta figura sin condena penal. Y pidió que se tomaran las medidas legislativas para garantizar que en los procesos disciplinarios la parte instructora no fuese la misma que juzga y la doble instancia. Sin embargo, adaptar el ordenamiento colombiano a dichos requerimientos ha sido problemático, incluso desde antes del fallo. Carlos Rodríguez, abogado de Petro ante la Corte IDH, reveló que en medio del proceso se intentó un acuerdo amistoso con el gobierno Santos, que incluía la aprobación de una ley que le quitara a la Procuraduría el poder destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, pero no se logró.

Tras el fallo de la Corte IDH, en julio de 2020, la responsabilidad de la reforma quedó en manos de la Procuraduría. En un primer intento, el entonces procurador Fernando Carrillo radicó un proyecto días antes de dejar el cargo, en enero de este año. La solución considerada fue que antes de emitirse la destitución y/o inhabilitación de los funcionarios de elección popular, se enviara el proyecto de decisión a la jurisdicción contenciosa-administrativa para su control previo y automático. Además, para garantizar la imparcialidad e independencia, se propuso que un funcionario llevara a cabo el juzgamiento y otro proyectara la posible sanción. Y se establecieron las figuras de doble instancia y doble conformidad.

No obstante, la nueva procuradora retiró la propuesta apenas asumió, lo que fue interpretado como un choque de trenes con la saliente administración. Y un mes después radicó una iniciativa con el mismo propósito, que es la que actualmente se discute. Para cumplir con el fallo, ahora se busca que a los procuradores encargados de sancionar a los funcionarios electos popularmente les sean atribuidas funciones jurisdiccionales. También, se plantea que se creen tres salas disciplinarias que conocerán las etapas de instrucción y de juzgamiento. Por esta razón, se pidieron facultades extraordinarias para reorganizar la entidad y, en dado caso, ampliar la planta de personal “procurando el menor costo fiscal posible”.

La procuradora Margarita Cabello ha defendido su proyecto asegurando que se necesita con urgencia debido a que no se ha podido investigar disciplinariamente a electos popularmente desde que se emitió el fallo Petro. Asimismo, argumenta que no se está convirtiendo a los procuradores en jueces, pues la Constitución contempla que los entes de carácter administrativo pueden recibir funciones jurisdiccionales a través de una ley. También justifica el posible aumento de personal bajo la premisa de que se deben dividir funcionarios de instrucción y de juzgamiento, lo que podría implicar más gente. “No fui la que dio la orden de la sentencia, por mí estamos perfectos”, enfatizó.

Esta postura ha sido secundada por algunos de los ponentes de la iniciativa, como Lorduy. El congresista apoyó la tesis de que la figura de funciones jurisdiccionales suple lo exigido por la Corte IDH, debido a que, al referirse a un juez penal, no debe interpretarse de forma literal sino sistemática. “Cuando habla de juez penal se refiere a que se deben respetar las garantías propias del derecho penal”, expresó el representante de Cambio Radical, para quien el posible aumento en la planta de la Procuraduría se debe a que la determinación del tribunal interamericano apunta a que los procesos de instrucción y juzgamiento sean asumidos por instancias diferentes: “El fallo se acata o no se acata. Esto es una sentencia”.

A pesar de que estos argumentos fueron acogidos por la mayoría de los miembros de las comisiones primeras, expertos en el sistema interamericano y el representante de Petro ante la Corte IDH los consideran poco convenientes. En cuanto al aumento de personal, el representante Gabriel Santos cree que la Procuraduría no necesita un cargo más, sino reorganizarse. Por eso propuso que se eliminara la posibilidad de ampliar la planta, sobre todo en estos momentos, pues “nunca en la historia del país hemos sido mesurados en la creación de puestos, siempre termina ganando la voracidad política”. Una postura similar expresó la abogada Silvia Serrano, experta en derecho internacional y profesora de la Universidad Georgetown. Según dijo, no se puede usar el fallo de la Corte para justificar el aumento de personal, ya que la sentencia no dice nada de esto y las exigencias se pueden suplir con la reorganización.

Serrano también criticó el punto central del proyecto y advirtió que no cumple con lo planteado por la Corte Interamericana, pues “la sentencia dice que solo pueden ser inhabilitados por juez penal”. Además –agregó–, aun si llegara a cumplirse, no se estarían brindando las garantías que da la autoridad judicial. Esto debido a que la Procuraduría “no hace parte de la rama judicial y no hay garantías de la rama. La sentencia decía que se adecúe el ordenamiento interno y lo que se está haciendo mantiene la inconvencionalidad”. Una posición similar asumió el abogado Carlos Rodríguez, quien reseñó que el fallo solo “admite la interpretación textual de que solo un juez penal puede destituir o inhabilitar a electos popularmente”.

Para este, con el proyecto “se le está haciendo trampa al fallo”, debido a que, aun creando los procuradores con funciones jurisdiccionales, no se ciñen a la Convención Americana de Derechos Humanos, que protege los derechos políticos y establece que solo se pueden ver afectados por un fallo penal. Estas dos posturas fueron también expresadas por la experta en el sistema interamericano María Clara Galvis, quien advirtió que el espíritu del fallo en el caso Petro es decirles a Colombia y a los países que reconocen la Convención Americana de Derechos Humanos que si una conducta de un funcionario elegido popularmente es tan grave, pues obligatoriamente debe ser delito. Y si no lo es, debe ser investigada como falta disciplinaria, sin afectar los derechos políticos.

Para los expertos consultados, de aprobarse el proyecto impulsado por Margarita Cabello, traería varias consecuencias para el Estado colombiano cuando se haga la supervisión del cumplimiento de la sentencia. Incluso, el abogado Rodríguez dijo que alertará a la Corte IDH del posible incumplimiento. En criterio de Galvis, ese tribunal podría decirle al Gobierno que no ha cumplido y le volvería a señalar las medidas que debe tomar y, si el caso es muy complejo, podría crear espacios para que se identifiquen los obstáculos para el cumplimiento del fallo. La abogada Serrano comentó que se podría llegar a instancias como “activar una denuncia a Colombia ante los órganos políticos de la OEA”. Sin embargo, todos coincidieron en que lo más probable es que no haya mayores consecuencias, aunque el país sí quedaría expuesto a futuras demandas por el mismo tema del caso Petro.