Trabajo del Congreso en 2024: el más difícil para las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo

La tercera legislatura de la era Petro comenzó el 20 de julio de 2024 con múltiples retos. Las reformas clave del gobierno seguían inconclusas, el problema fiscal y las tensiones por el presupuesto eran evidentes, y los escándalos de corrupción afectaban tanto al Gobierno como al Congreso. En este contexto, Juan Fernando Cristo asumió como nuevo ministro del Interior para liderar las relaciones con el Legislativo.

La tercera legislatura de la era Petro comenzó el 20 de julio de 2024 con múltiples retos. Las reformas clave del gobierno seguían inconclusas, el problema fiscal y las tensiones por el presupuesto eran evidentes, y los escándalos de corrupción afectaban tanto al Gobierno como al Congreso. En este contexto, Juan Fernando Cristo asumió como nuevo ministro del Interior para liderar las relaciones con el Legislativo.

Entre julio y diciembre de 2024, el Gobierno enfrentó grandes derrotas. La reforma política fracasó, la reforma a la salud no completó su segundo debate y la reforma laboral ni siquiera inició discusión. Además, se hundieron el proyecto de presupuesto y la nueva reforma tributaria, lo que llevó al presidente Petro a romper relaciones con los congresistas de las comisiones económicas, mientras Cristo buscaba recomponer los vínculos.

Los proyectos más relevantes

1. Presupuesto y reforma tributaria: se rompen relaciones

La ley de presupuesto y la reforma tributaria fueron rechazadas por las comisiones económicas del Congreso, las mismas que aprobaron el primer presupuesto y la primera tributaria durante la “luna de miel” del inicio del Gobierno. Petro acusó al Congreso de ser el responsable de las reducciones en gasto que se vienen, por no aprobar la tributaria, al tiempo que enfrentaba duras críticas por el bajo recaudo de su gobierno, el alza desordenada en el gasto público y la baja ejecución.

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2. Reforma al Sistema General de Participaciones

El Congreso de la República dio un paso trascendental al aprobar la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), una iniciativa diseñada para incrementar las transferencias de recursos a las entidades territoriales. Tras meses de discusión, la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto en su octavo y último debate el 2 de diciembre de 2024, culminando un proceso legislativo que involucró múltiples ajustes y negociaciones. Propuesta por el representante Carlos Ardila, esta reforma modifica los artículos 356 y 357 de la Constitución, permitiendo un aumento gradual de las transferencias del SGP, que pasarán del 31 % actual al 39,5 % de los ingresos corrientes de la Nación en 2038.

La aprobación se dio luego de un extenso debate de más de 11 horas, en el que participaron representantes de diversos partidos, reflejando un consenso sobre la necesidad de fortalecer la descentralización fiscal en Colombia. Sin embargo, la reforma no estuvo exenta de tensiones. Mientras los gobernadores respaldaron la iniciativa como una herramienta para mejorar la presencia del Estado en los territorios, el Ministerio de Hacienda expresó su preocupación por las implicaciones fiscales, alertando sobre un posible aumento del déficit público a niveles críticos, hasta el 10 % del PIB según algunos cálculos.

El camino que sigue para la implementación de esta reforma es igualmente complejo. Será necesario expedir una ley de competencias que defina con precisión qué funciones serán asumidas por los departamentos y municipios y cómo se distribuirán los recursos adicionales. Según el ministro de Hacienda, Diego Guevara, este ajuste fiscal implicará importantes retos para la sostenibilidad financiera del país, ya que el sistema representará un costo anual de $218,7 billones en 2035, equivalente al 6,8 % del PIB. Para enfrentar este desafío, se prevé la necesidad de reformas tributarias periódicas desde 2027, aumentando progresivamente la recaudación fiscal para cubrir el crecimiento de las transferencias. Por su parte, los gobernadores han manifestado su disposición a participar activamente en el diseño de una redistribución eficiente de recursos, insistiendo en la importancia de garantizar la autonomía regional y evitar que limitaciones fiscales obstaculicen la ejecución del plan.

A largo plazo, esta reforma no solo busca incrementar los recursos asignados a las regiones, sino también fomentar una nueva relación entre el Gobierno nacional y los entes territoriales. En este sentido, se plantea como una oportunidad para avanzar hacia una descentralización efectiva, fortaleciendo la capacidad de los departamentos y municipios para atender las necesidades locales en sectores clave como educación, salud e infraestructura. Sin embargo, el éxito de esta transformación dependerá en gran medida de la capacidad del Gobierno y el Congreso para alinear las metas fiscales con las aspiraciones de desarrollo territorial. A medida que la reforma se implemente, se requerirá un monitoreo riguroso para garantizar que los recursos adicionales se utilicen de manera eficiente y que los ajustes fiscales necesarios no comprometan la estabilidad económica del país. En resumen, la reforma al SGP es un proyecto ambicioso que marca el inicio de una nueva etapa en la descentralización fiscal de Colombia, pero que también enfrenta enormes retos en su camino hacia una ejecución sostenible y efectiva.

3. Reforma política:

El trámite legislativo de la reforma política en Colombia ha sido un proceso complejo y accidentado, marcado por intentos fallidos y renovadas esperanzas de transformación del sistema electoral. La actual propuesta de reforma política representa el segundo intento del Gobierno de Gustavo Petro por modificar las reglas electorales del país. El primer proyecto, presentado en 2023, sufrió un estrepitoso fracaso que quedó inmortalizado en un momento dramático: el entonces presidente del Senado, Roy Barreras, rompiendo públicamente el texto de la reforma durante su discusión en la Comisión Primera del Senado. En septiembre de 2024, el Gobierno volvió a presentar el proyecto, esta vez con un documento más conciso: solo 11 páginas, 9 artículos y tres pilares fundamentales. El ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, radicó el texto en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, iniciando formalmente su trámite legislativo.

Aunque el proyecto avanzó hasta la plenaria del Senado, no alcanzó el quorum necesario para su aprobación antes del 16 de diciembre, marcando otra derrota para el Gobierno.

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Los tres pilares fundamentales de la reforma eran:

• Financiación 100 % estatal de campañas políticas, prohibiendo donaciones privadas y buscando reducir la influencia de intereses económicos en la política.
• Implementación de listas cerradas y paritarias para corporaciones públicas, eliminando el voto preferente y buscando fortalecer los partidos políticos.
• Transformación de la autoridad electoral, con una propuesta de que los magistrados del CNE sean seleccionados por las altas cortes en lugar de por los congresistas.

El ministro Cristo ha sido enfático: según él, sin estos cambios, los escándalos de corrupción continuarán. Sin embargo, cada pilar de la reforma enfrenta resistencias específicas. La financiación 100 % estatal podría generar riesgos de financiamiento subterráneo, las listas cerradas amenazan el poder de los líderes regionales, y la transformación del CNE significa ceder poder de los partidos políticos.

4. Reforma a la salud:

El Gobierno esperaba que la reforma a la salud superara su segundo debate este diciembre, pero ni siquiera con sesiones extras se logró. Aunque sigue en trámite, su lento avance refleja el desgaste político y la debilitada capacidad del gobierno para gestionar su agenda en el Congreso.

La reforma a la salud en Colombia ha generado un intenso debate en el Congreso desde su presentación. Iniciando con su radicación, el proyecto de ley se ha enfrentado a múltiples obstáculos y discusiones, reflejando las tensiones inherentes en el proceso legislativo. Actualmente, el país se encuentra en un momento crítico en el que se evalúan tanto las propuestas de cambio como sus implicaciones para el sistema de salud y la población. El proyecto de reforma a la salud, de acuerdo con el presidente Gustavo Petro, tiene como objetivo transformar el Sistema General de Seguridad Social en Salud en un modelo de Aseguramiento Social en Salud y busca garantizar el derecho fundamental a la salud a través de una serie de medidas que incluyen un enfoque en la atención primaria, una gobernanza más efectiva y cambios en la gestión financiera del sistema. Sin embargo, este es el proyecto que más críticas ha recibido por parte de muchos sectores políticos y asociaciones médicas. El proyecto es tan controversial que este fue responsable del rompimiento del gabinete de coalición del primer año de Petro, que incluía a figuras que se opusieron a esta reforma y hoy son grandes críticos del Gobierno.

Entre las preocupaciones más sobresalientes está la advertencia de exministros de salud sobre el creciente nivel de deuda en el sector, que podría alcanzar los $5 billones al final del año. Las implicaciones financieras de la reforma necesitan ser cuidadosamente evaluadas para evitar que la reestructuración genere más problemas en lugar de resolverlos.

Este proyecto fue radicado por segunda vez en el Congreso esta legislatura. El 18 de noviembre de 2024, la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes aprobó el proyecto en su primer debate, con una votación de 14 a favor y 4 en contra. Esta versión del proyecto ha sido descrita como “más acotada” que el anterior intento de reforma, que fue rechazado en la anterior legislatura por la Comisión Séptima del Senado. Esta nueva propuesta se centra en quitar a las Empresas Promotoras de Salud (EPS) el manejo de los recursos financieros y su capacidad de girar dinero a clínicas y hospitales. Estas es una de las medidas que el Gobierno considera esencial para reformar el sistema. A pesar de estos avances, el camino legislativo ha estado marcado por la controversia y la dilación. En diciembre de 2024, el segundo debate que estaba programado para el 5 de diciembre fue aplazado para el 9 de diciembre, generando una disputa entre los miembros de la mesa directiva de la Cámara. El presidente de la Cámara, Jaime Raúl Salamanca, trató de lograr una votación antes de que finalizara el año, mientras que otros miembros, como los vicepresidentes Jorge Tovar y Lina Garrido, sugirieron que la discusión se postergara hasta el próximo año.

Cuando finalmente se convocó a la plenaria el 10 de diciembre, el debate se levantó sin iniciar la discusión del articulado de la reforma, ya que se votaron cerca de 90 impedimentos, pero se rompió el quórum. El ambiente en la Cámara estuvo tenso, con la oposición acusando al gobierno de querer “aprobar el texto a pupitrazos”, una crítica que apunta a una falta de debate real y deliberación sobre un tema crucial para el país. El ministro de Salud, Guillermo Jaramillo, ha manifestado tenía el objetivo de que el debate sea finalizara este año y que se retomara en el Senado en 2025. No obstante, como se trata de un proyecto de ley ordinario y no de un acto legislativo, pudo ser discutido en las sesiones extras programadas entre el 17 y el 19 de diciembre y puede seguir su discusión en 2025. Al cierre del periodo, el 18 de diciembre, el proyecto avanzó solo hasta aprobar los artículos menos polémicos; el resto quedó ya para definir su suerte en 2025.

Las cifras del trabajo del Congreso

Desde el 20 de julio hasta el 13 de diciembre, se radicaron 708 iniciativas legislativas. De estas iniciativas, 629 (84 %) fueron proyectos de ley ordinarios, 51 (7,2 %) reformas constitucionales o actos legislativos y 28 (3,95 %) proyectos de ley estatutaria. El 96 % de las iniciativas presentadas (688) fueron de iniciativa legislativa, 3 % de origen gubernamental, y 1 % de otras entidades (v.g., Rama Judicial; Contraloría General de la República, y Consejo Nacional Electoral).

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Estado actual de los proyectos:

Del total de iniciativas radicadas esta legislatura, 240 (34 %) fueron estudiadas, debatidas y objeto de una decisión en las sesiones de las comisiones constitucionales y las plenarias de Senado y Cámara de Representantes.

Los demás proyectos de ley tienen ponencia para debatir y continuar su trámite legislativo.

Los proyectos que llegaron al final del proceso legislativo fueron dos de iniciativa gubernamental: las exenciones de impuestos para la COP16 y el Presupuesto de regalías 2025 – 2026. El proyecto propuesto para extender el control fiscal al Sistema General de Regalías también llegó a último debate.

Proyectos archivados:

No todos los proyectos de gran incidencia en la opinión pública y en los medios de comunicación lograron un trámite exitoso al interior del Congreso. En este primer periodo de la legislatura 2024 - 2025 se archivaron 51 proyectos: 36 por vencimiento de términos, 9 por retiro del autor y 6 fueron archivados en debate.

Función de Control Político:

El control político es una herramienta del Congreso para supervisar y vigilar la actividad de la rama ejecutiva, con el fin de mantener el equilibrio de poderes y garantizar una gestión pública eficiente. Este se divide en tres ramas: las audiencias públicas, las mociones de censura y las citaciones o debates de control político. En las audiencias públicas, se convoca a ministros, sociedad civil y grupos de interés para discutir el contenido de un proyecto de ley o acto legislativo o evaluar otros temas en el ágora.

Por su parte, la moción de censura pretende llamar a ministros, superintendentes y/o directores de departamentos administrativos para evaluar su gestión o por desatención a los llamados del Congreso; este mecanismo culmina en una votación que decide si retirar o no de su cargo a la persona censurada. Finalmente, en los debates de control político, los citados deben rendir cuentas, brindar explicaciones o responder cuestionarios sobre temas generales de un sector particular (por ejemplo, medio ambiente, presupuesto, seguridad social) o sobre la entidad específica a la que pertenecen. Los llamados se originan en el Senado o la Cámara de Representantes en plenarias y comisiones.

En esta legislatura, se han registrado en total 145 iniciativas de control político, distribuidas así: 26 audiencias públicas, 2 mociones de censura y 117 debates de control político.

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En las audiencias públicas se discutieron 17 proyectos de ley (sobre temas agrícolas, de presupuesto, inteligencia artificial, trabajo, seguridad social, etc.), cinco actos legislativos (reforma política y ordenamiento territorial) y, en cuatro ocasiones, se reunieron a discutir otras cuestiones como la situación migratoria en el marco del día nacional del colombiano migrante y el manejo, cuidado y planificación del agua en Bogotá.

Las mociones de censura se presentaron al exministro de Hacienda y Crédito Público y al ministro de Minas y Energía: Ricardo Bonilla González y Omar Andrés Camacho Morales, respectivamente. Bonilla fue interpelado por las acusaciones que lo vinculaban al escándalo de corrupción de la Unidad de Gestión de Riesgos y Desastres (Ungrd) y lo problemático que esto resulta teniendo en cuenta que está en la cabeza de la cartera del país. Para defenderse, Bonilla explicó que en toda su trayectoria jamás había estado vinculado en ningún escándalo y que, si el senador citante, Jonathan Pulido del Partido Verde, tenía pruebas sobre su participación en el hecho que las presentara debidamente a la Fiscalía.

El resultado de la votación fue de 51 votos en contra de la moción frente a 19 votos a favor. Con respecto a Camacho, la Cámara de Representantes lo citó para rendir cuentas por los precios de la energía en la costa caribe y anuncios que sugieren que Colombia tendrá que importar gas natural como resultado del desincentivo a la exploración petrolera. Los representantes votaron 108 en contra y apenas 18 a favor de la moción. En suma, ambos ministros continuaron en su cargo, pero Ricardo Bonilla presentó su renuncia el 4 de diciembre por petición del presidente Petro y fue reemplazado por el viceministro de la entidad, Diego Alejandro Guevara.

Los debates de control político, en su mayoría, estuvieron centrados en temas de presupuesto y citaron a ministros, superintendentes y directores de diversas entidades para que hicieran un balance de la gestión del presupuesto en el 2024, una comparación con la ejecución del presupuesto en 2023 y las proyecciones para el 2025. También se trataron otros temas relacionados con crisis en el sector agrícola (lechera y cafetera) y la preparación para la COP 16. Entre los miembros del gabinete, los más citados fueron Ricardo Bonilla González (exministro de Hacienda y Crédito Público), Omar Andrés Camacho Morales (ministro de Minas y Energía), María Constanza García Alicastro (ministra de Transporte), María Susana Muhamad (ministra de Ambiente) y Martha Viviana Carvajalino (ministra de Agricultura).

Las citaciones de control político en general priorizaron temas de presupuesto (28 veces), minas y energía (16 veces), agropecuario y agrícola (10 veces) y seguridad social y salud (7 veces). Pero también incluyeron cuestiones como educación, cultura, ciencia y tecnología, seguridad, defensa y fuerza pública, tránsito y transporte, infraestructura, servicios públicos, política internacional, ordenamiento territorial y regiones, entre otros.

Todos los partidos que iniciaron citaciones de control político fueron: Partido Liberal, Partido Conservador, Partido de la U, Centro Democrático, Cambio Radical, Partido Verde, Pacto Histórico, Alianza Social Independiente (ASI), Movimiento Alternativo Indígena y Social (MAIS), MIRA, Nuevo Liberalismo, Liga de Gobernantes Anticorrupción (LIGA), Comunes y Fuerza Ciudadana.

Del total, 84 iniciativas se originaron en la Cámara de Representantes y 62 en el Senado. Estas se debatieron en la plenaria de las respectivas corporaciones o en las comisiones de cada cámara.

Balance general

El reciente periodo legislativo deja un balance mixto que combina avances limitados en ciertas áreas con numerosos desafíos políticos y estructurales en la ejecución de la agenda gubernamental. Los resultados evidenciaron la dificultad de implementar reformas transformadoras en un sistema político dividido y con múltiples intereses enfrentados. Los debates de moción de censura contra algunos ministros del gabinete de Gustavo Petro se destacaron como un ejercicio democrático importante y, al mismo tiempo, señalaron un panorama parlamentario marcado por la polarización. Ricardo Bonilla y Andrés Camacho lograron superar estos requerimientos del Congreso, pero las críticas a su gestión no desaparecieron, lo cual refleja las tensiones recurrentes entre el Ejecutivo y el Legislativo en este periodo.

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En el ámbito legislativo, el Congreso avanzó en ciertas iniciativas, especialmente aquellas relacionadas con la economía y el medioambiente. La aprobación del Presupuesto de Regalías 2025-2026 y las leyes enfocadas en la organización de eventos globales de relevancia climática son ejemplos de logros alcanzados. Sin embargo, el archivo de propuestas centrales, como el Presupuesto General de la Nación y la ley de financiamiento, evidenció las dificultades del Gobierno para lograr consensos en iniciativas estratégicas. Los debates en torno a estas propuestas dejaron al descubierto divisiones profundas no solo entre las bancadas oficialistas y la oposición, sino también dentro de los mismos sectores de apoyo al Gobierno. Las reformas política y de salud también mostraron el desgaste de las relaciones entre el Gobierno Petro y el Congreso.

El periodo también dio espacio a la aprobación de leyes que, aunque menos mediáticas, tienen un impacto importante en sectores específicos. Por ejemplo, se avanzó en normativas enfocadas en la protección de derechos laborales, programas sociales y preservación ambiental. Sin embargo, estas iniciativas a menudo no logran un alcance suficiente para mitigar las problemáticas estructurales del país, y en muchos casos, quedan relegadas dentro del discurso público por la atención que acaparan las grandes reformas.

La media legislatura que terminó el 19 de diciembre fue la más conflictiva hasta ahora entre el Gobierno y el Congreso. Las derrotas en lo político y económico evidenciaron un distanciamiento que el ministro Cristo intenta recomponer. En 2025, el panorama se anticipa igual de desafiante, con un presidente cada vez más crítico del Congreso y una pretemporada electoral que añadirá ruido al escenario legislativo. Además, avanzarán las investigaciones por corrupción en ambos poderes. Como suele ocurrir, los primeros años de un gobierno suelen ser más fáciles en el Congreso, mientras que los siguientes enfrentan mayores obstáculos.

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