“Formalizar el empleo público es de la autonomía de cada entidad”: Función Pública

Si usted trabaja para el Estado y está vinculado por medio de un contrato de prestación de servicios, esta información le interesa mucho. El pasado 30 de diciembre de 2022, Función Pública, encargada de trazar la política de empleo público, y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), publicaron una circular que contiene el plan de formalización del empleo público. ¿Qué es esto?

Si usted trabaja para el Estado y está vinculado por medio de un contrato de prestación de servicios, esta información le interesa mucho. El pasado 30 de diciembre de 2022, Función Pública, encargada de trazar la política de empleo público, y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), publicaron una circular que contiene el plan de formalización del empleo público. ¿Qué es esto?

Palabras más, palabras menos, el documento contiene los lineamientos para que las instituciones del Estado no contraten a sus empleados por medio de la prestación de servicios, sino que expanda sus plantas de personal, o cree plantas temporales, con el fin de acabar con la precarización laboral y que los trabajadores estatales reciban las prestaciones de ley. Si bien es una propuesta que beneficia a los actuales contratistas bajo esta modalidad, sujetos a demoras en el tiempo de contratación y que muchas veces dependen de padrinos políticos para mantener sus cargos, ha generado controversia y críticas no solo de congresistas, sino también de la Procuraduría y de la propia ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez.

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Según ellas, el problema principal de esta propuesta es que dispone que las entidades suscriban contratos por prestación de servicios por un tiempo de duración de cuatro meses, “plazo este durante el cual los órganos, organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial deberán elaborar los estudios técnicos requeridos y establecer la planta temporal de personal necesaria y suficiente que supla las necesidades misionales y administrativas que se requieran”, dice la circular conjunta 100-005 de 2022.

Señalan que es muy poco tiempo para que, por un lado, las entidades realicen los diagnósticos y ajustes necesarios para este cambio y, por el otro, porque contratos de cuatro meses genera mucha más inestabilidad para ya bastante precarizados contratistas. Por eso, hablamos con César Manrique, director de Función Pública y encargado de liderar esta transformación para formalizar a la mayoría de contratistas del país. Estos son los datos que entregó:

La circular se publicó el 30 de diciembre de 2022 y entró en vigencia el 1 de enero. ¿Cómo construyeron esa propuesta y por qué estipularon que a partir de esa fecha los contratos de prestación de servicio tendrían un término de duración de solo cuatro meses, un tiempo tan corto?

Esto es un proceso de formalización del empleo público que se inició hace mucho tiempo, en la Alcaldía de la Bogotá Humana. Naturalmente, de esa experiencia -y de los estudios e investigaciones que hemos venido realizando de tipo académico, profesional y colectivo, con las organizaciones sociales-, se planteó el desarrollo de la política pública ofertada en campaña electoral por el presidente Gustavo Petro. Él planteó la abolición de los contratos por prestación de servicios para empleados que están cumpliendo con los objetivos misionales de las entidades. Esto porque sentencias de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sostienen no se puede seguir utilizando la figura del contrato de prestación de servicios para el cumplimiento de funciones permanentes en las entidades territoriales y del orden nacional. Esa situación es irregular e ilegal porque enmascara una relación de carácter laboral como si no lo fuera. De otro lado, hemos dejado claro que los contratos por prestación de servicios para actividades específicas, no misionales de las entidades, continúan cobijados por la ley 80, que los regula.

¿Esa circular salió de un proceso participativo?

La primera reunión se hizo 18 de noviembre de 2022. En un acto en el Hotel Tequendama participaron 700 personas de forma presencial y 1.400 de forma virtuales. Participaron autoridades como jefes de control interno, de planeación, de talento humano, y secretarios generales. Hasta este momento hay unanimidad frente a la necesidad de formalizar el empleo público, incluso de quienes han criticado la circular como forma de no precarizar el trabajo público, como actualmente ocurre. Los contratistas bajo esa modalidad no tienen acceso a derechos públicos y sus contratos no pueden superar los 11 meses de duración. Hay unanimidad en que se debe atacar este fenómeno estructural.

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Por las observaciones de distintos entes hemos acordado instalar una mesa de seguimiento para establecer con toda claridad cómo avanza este proceso de formalización del empleo. Haremos una evaluación y en un plazo no superior a tres meses haremos un corte para establecer en qué términos se va desarrollando la aplicación de la circular. Tomaremos las determinaciones correspondientes, consensuadas con todas las entidades territoriales del país.

Tanto congresistas, como la Procuraduría, abogados especialistas en derecho laboral, la ministra de Trabajo, han cuestionado el plazo de cuatro meses para la contratación por prestación de servicios, el mismo para que las entidades hagan los estudios técnicos para establecer sus plantas temporales. Si bien Función Pública quiere formalizar el empleo público, no cree que ese plazo, esa medida, hace que se precarice aún más el empleo público para los contratistas que deberán trabajar así por solo cuatro meses?

Yo soy respetuoso de las opiniones de cada quien y de las organizaciones y de colegas del Gobierno, pero como responsable de esta política pública hay que leer en su contexto la integralidad de esta la circular. Nosotros no estamos diciendo que hay cuatro meses para formalizar el empleo público en Colombia. Estamos diciendo que ese tiempo es para avanzar en ese proceso de formalización, la circular lo dice.

Además, todas las entidades públicas deben tener actualizadas sus estructuras administrativas, tienen que tener actualizado todo su talento humano. Eso lo ordena la ley 909 de 2004, la cual dice que cada dos años las entidades tienen que estar haciendo los ajustes necesarios a sus plantas de personal, a sus estructuras del cumplimiento de la misionalidad y de las responsabilidades y competencias de las entidades territoriales. Esto no es que de la noche a la mañana les dijimos que les dábamos cuatro meses para que ustedes se ajusten a la ley.

Estamos diciendo que esto es un fenómeno muy grave que puede derivar en un detrimento patrimonial enorme al Estado colombiano si no se toman las medidas pertinentes. Les estamos diciendo que tienen cuatro meses para que sinceren su presupuesto, para que miren si en realidad necesitan todos esos contratos o no, si sus plantas de personal están actualizadas o no, si todas las vacantes están previstas o no. Puedo presentar muchos ejemplos en todo el país en los que hay plantas definitivas en las que existen mil empleos pero solo están previstos el 10 %, y están con contratos de prestación de servicios 800 o 900 cargos. Entonces, si renuncia a una persona o por algún motivo se desvincula la administración, no puede haber provisionalidad como lo ordena tiene la carrera de un servidor, sino que lo suplen a través de un contrato de estación de servicio. Esto es anómalo. Las administraciones tienen que contar con el principio de planeación presupuestal y de cuál es el recurso humano que requieren. En estos cuatro meses que hemos otorgado es para que se hagan estos diagnósticos muchas entidades tienen en curso un rediseño institucional. Esto depende de la autonomía e independencia de cada administración pública.

Función Pública no está dando órdenes, está dando unos lineamientos, estableciendo que en estos cuatro meses en los que también tendremos un plan de seguimiento, un plan de apoyo para la formalización del empleo. En el momento oportuno haremos la evaluación que le corresponde a la política pública y se tomarán las determinaciones necesarias que se requieran.

¿Entonces para usted los cuatro meses, bajo dicho principio de planeación, deberían ser suficientes si las entidades son juiciosas?

Sí. Yo creo que tiene que ver un poco con la voluntad política. Las asociaciones, la Asociación de Municipios, la Federación de Departamentos, han anunciado total apoyo a esta política pública. Nos han dicho que nos sentemos. Reitero que establecimos una mesa de seguimiento, de evaluación, de acompañamiento técnico, que nos corresponde. Tenemos todo un cronograma pedagógico, de actividades para demostrar cuáles son los procedimientos, cuáles son los mecanismos que se pueden utilizar. Esto es una guía para establecer unos lineamientos para que puedan ser utilizados para cada una de las entidades acuerdo a sus propias características específicas.

Repito: nosotros en ningún momento estamos dando órdenes de que tienen que actuar una cierta manera. Estamos diciendo que hay unos mandatos constitucionales y hay un grave problema que está creciendo en el empleo público.

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La ministra de Trabajo se quejó públicamente diciendo que ustedes no acataron sus recomendaciones sobre que se haga de forma gradual, con una primera fase para niveles técnicos y asistenciales y una segunda fase para nivel profesional en 2024. ¿Qué responde?

No quiero hacer ningún comentario al respecto. Nosotros emitimos esa circular y recibimos con total respeto esos comentarios y de cualquier manera nosotros lo que tenemos que hacer es impulsar y desarrollar la política pública que se ha trazado. En el transcurso de la implementación de esta política pública vamos a tener muy en cuenta las sugerencias que tengan todos y cada uno de nuestros colegas, las organizaciones sindicales, la ciudadanía, en fin. Con mucho respeto recibimos esas sugerencias, las hemos analizados y en su momento oportuno, si fuera del caso, se tendrán en cuenta.

La ministra Ramírez también insistió en que esa circular no la hicieron en trabajo articulado con Hacienda, por lo que los ajustes de las plantas temporales no se podrían ejecutar porque no cuenta las apropiaciones presupuestales correspondientes. ¿No considera que esa falta de coordinación es grave para un cambio tan grande?

Yo no encuentro ninguna controversia ni incoherencia. Son opiniones. Esto fue consultado con el Ministerio de Hacienda Pública, se establecerá en el Plan Nacional de Desarrollo esta formalización del empleo público. Hay controversias sobre cómo se debe aplicar, ya hablamos con el Departamento Nacional de Planeación, hemos venido haciendo varias reuniones. Esto no obedece a ninguna improvisación. Hay muchos criterios y por ejemplo algunos alcaldes nos han dicho que para mayor celeridad del proceso sería bueno reformar algunas normas. En este proceso todos estamos de acuerdo, pues no he escuchado pronunciamiento negativo del alto Gobierno ni de organización alguna. Hay observaciones sobre algunas incidencias que podrían tener sus presupuestos y eso es lo que vamos a evaluar en la implementación con toda la tranquilidad y de cara a los argumentos técnicos. Si fuere del caso, tomaríamos decisiones para corregir. Es un proceso de largo alcance de un tema que esperamos superar en este cuatrienio.

Varias gobernaciones, como la del Quindío, expresan su preocupación. Dicen que el sector central propone cambios, pero no ponen presupuesto para lograr instalar esas plantas temporales con vocación de permanencia. ¿Cómo lo van a lograr sin recursos, qué responde?

Las autoridades regionales y municipales han tenido que enfrentar el COVID-19, la época invernal, la violencia, entre otras cosas. Entendemos que en el sector hay unas particularidades y no es justo ni pertinente gestionar inquietudes de las regiones desde el gobierno central. Lo que les puedo decir a ellos es que el mismo recurso público con el que están generando más de 900 mil contratos de prestación de servicio, lo usen para crear las plantas temporales. Que se busquen las fórmulas jurídicas, legales y presupuestales con el fin de usar ese dinero no en hacer contrataciones irregulares, sino en hacer una contratación legal como lo ordena la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Nunca hemos dicho que el Gobierno va a hacer aportes para llevar a cabo este proceso.

Vamos a tratar de incluir en el Plan Nacional de Desarrollo un lineamiento que permita a las entidades territoriales puedan variar los porcentajes de inversión y funcionamiento propios para que, por una única vez, utilicen algunos de estos recursos para la formalización del empleo. Eso es una propuesta, no sabemos si va a quedar o no. Lo que sí puedo decir es que en los presupuestos regionales y municipales se está utilizando un alto recurso para la contratación de prestación de servicios. En ese orden de ideas, deben utilizar los mecanismos judiciales y fiscales para que este dinero se use en la ampliación de plantas o la construcción de plantas temporales.

La Silla Vacía aseguró que si bien Función Pública tiene un estimado de 910 mil contratos estipulados para la vigencia, aún no es claro a cuántos contratistas equivalen esos contratos.

La auditoría general de la República hizo unos estudios y estableció cifras rigurosas sobre cuántos contratistas tiene el Estado, entidad por entidad, central y descentralizada.

¿Cómo es el proceso para crear plantas temporales? Si yo soy una contratista hoy, qué debo esperar de esta transformación en mi entidad.

Se van a crear empleos temporales, si esa es la decisión que toma cada entidad. También pueden tomar la determinación de ampliar la planta. Eso lo determina autónomamente cada unidad administrativa. Ellos decidirán como implementan las recomendaciones que les dimos. Por otro lado, las plantas temporales se harán a través de un concurso con características meritocráticas y son las entidades las que deben hacer dicho concurso, con sus propios criterios y necesidades de talento humano.

¿Una entidad puede obviar las recomendaciones de la circular?

Es que partimos de la autonomía e independencia de las entidades territoriales. Pueden hacerlo, pero tendrán que demostrar ante los organismos de control que sus contratos de prestación de servicios responden a actividades no misionales de la institución.

¿En este proceso de transición, las entidades pueden emitir contratos de prestación de servicios mayores a cuatro meses?

Lo mismo de la pregunta anterior. Sí, pero deben demostrar que dichas contrataciones se hacen así porque no corresponden a los objetivos misionales. Los cargos que cumplan con los objetivos misionales deben formalizarse.

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¿Hay alguna forma de que en este proceso se puedan proteger los trabajos de los contratistas actuales y así puedan conservar su trabajo, o participar en las convocatorias para hacer parte de las plantas temporales?

Yo, como autoridad pública, no puedo decir que le voy a dar garantías a los contratistas. Si hay contratación irregular - y hoy hay 13 mil demandas por 1.5 billones de pesos por eso- no puedo hablar de garantías de esos derechos laborales porque quien lo debe hacer es la entidad que los contrata.

Para el tema de plantas temporales, los contratistas sí se podrán presentar a los concursos y las entidades podrían reconocer su experiencia en ellas a través de un puntaje especial para darle prelación a ellos. Hay muchos mecanismos de inclusión que se pueden implementar. El proceso de formalización del empleo público queda en manos de las entidades, de acuerdo a los lineamientos y apoyos que establecimos. Concluidos más de 90 días, le daremos al país un parte sobre cómo va la formalización del empleo público.

¿Cómo van a asegurar que la corrupción que da paso a los cargos políticos desaparezca? Hablan de concursos de méritos, pero en el caso de Bogotá, por ejemplo, se creó Talento no Palanca y los propios contratistas han dicho que no ha servido. ¿Cómo lo piensan hacer en este plan?

Cada entidad, con autonomía e independencia, debe desarrollar esos procesos. Podría hacerse a través de veedurías, por ejemplo.

¿Van a reconsiderar los cuatro meses?

Es que eso depende de la evaluación que hagamos en el comité de seguimiento. Dependiendo de los resultados y de la evidencia, veremos si se reconsidera.