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Los partidos que le dieron amplia gobernabilidad a Petro en el primer semestre de su gobierno, como el Conservador y La U, se declararon en independencia. El Partido Liberal también lo ha considerado constantemente y hasta el partido Verde, hasta hace poco indiscutible miembro de la coalición de gobierno, debate si retirarse después de que Angélica Lozano anunciara su descontento con el Gobierno tras las declaraciones de Nicolás Petro de la semana pasada.
En medio de este panorama, se pone en duda el avance de la agenda legislativa de las reformas sociales gubernamentales. Algunas empezaron su trámite en la legislatura pasada, por lo que tendrán que ser aprobadas en este periodo para no hundirse.
Sin los partidos que al inicio del Gobierno hacían parte de la coalición, las cuentas no dan para avanzar ninguna reforma. Al final de la anterior legislatura hubo un primer vistazo a cómo funcionaría una agenda legislativa con los partidos tradicionales en contra de las iniciativas del gobierno: la reforma laboral se hundió, la pensional pasó solo un debate y la de salud casi se hunde, por no tener apoyos de los liberales y los conservadores. En ese momento, el Gobierno adoptó una estrategia de acercar directamente uno a uno a los congresistas de esos partidos, en contra de la voluntad de sus líderes. Al final, la de salud pasó solo un debate, de cuatro necesarios, y sigue con vida en el Congreso.
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En los partidos tradicionales, los líderes amenazaron con sancionar a miembros que votaron diferente a la directriz recibida. Por su parte, el presidente Petro amenazó con invocar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos para que le quitara la posibilidad a los partidos de sancionar a sus miembros cuando se alejan de la decisión de sus líderes. La pelea aumentó por fuera del Congreso, con el presidente usando argumentos similares para negarse a cumplir con la orden de la Procuraduría de nombrar reemplazos para funcionarios destituidos. El debate de fondo es profundo y puede llevar a un cambio en el sistema político colombiano.
Este debate se remonta a dos marcos legales que parecen oponerse. Primero, la ley de bancadas de 2005 se diseñó para consolidar partidos más fuertes con plataformas colectivas y procesos democráticos en su interior. Esta ley esperaba disciplinar a los partidos y evitar que cada congresista siguiera siendo una máquina electoral y política independiente. Dentro de ella ley se les otorgaron facultades a los partidos para definir colectivamente las posturas frente a los proyectos de ley y obligar a todos sus miembros a votar de acuerdo con la posición del partido.
En la práctica, esto le terminó dando a los líderes o jefes de los partidos capacidad para definir las posturas, a veces con procesos deliberativos adecuados, pero no siempre. La introducción del voto nominal en 2009 ayudó a verificar cómo vota cada congresista y así saber si están siendo disciplinados frente a la postura del partido. Dentro del espíritu de la ley de bancadas los apoyos a los proyectos de ley son del partido y no solo del congresista, por lo que su indisciplina puede acarrear sanciones, incluyendo la imposibilidad de que voten los proyectos.
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Por otro lado, la postura que promueve el presidente enfatiza los derechos políticos individuales de los funcionarios elegidos popularmente. Los congresistas pertenecen a ese grupo. Petro apoya esta idea en un principio de la declaración americana de derechos humanos que dice en su artículo 23 que la ley no puede restringir los derechos políticos sino por condena de juez penal. Para Petro, quien fue destituido de la alcaldía de Bogotá por la procuraduría y luego reinstaurado por una sentencia de la CIDH, el artículo 23 también protege la libre elección de los congresistas de su apoyo a los proyectos legislativos del gobierno y esta no puede ser limitada por los partidos de los que provienen.
Por esta razón, Petro insiste en que no puede haber sanciones cuando un congresista del partido conservador o liberal apoya sus reformas o permite que avancen. En caso de que triunfe la doctrina Petro en este debate, por ejemplo, en caso de que la Corte Interamericana interviniera a favor de su postura, la ley de bancadas perdería uno de los instrumentos centrales que introdujo para aumentar la disciplina de los partidos.
Adicional a estas dos leyes, el Estatuto de la oposición del año 2018 estableció que cada partido político debe declararse como de coalición, de oposición o independente con respecto al gobierno y comportarse consistentemente: los primeros, en principio, apoyarían las iniciativas gubernamentales, los segundos, se opondrían a ellas, y los terceros, definirían sus posturas según las circunstancias. Los partidos de gobierno pueden, además, hacer parte del gobierno y los de oposición tienen garantías adicionales para poder ejercer su papel.
Los partidos y la coalición rota: ¿qué tanta disciplina partidista hay en el Congreso?
Dos ejemplos de reformas que siguen su curso en la segunda legislatura, la de salud y la de pensiones, muestran cómo se comportaron los partidos en la primera legislatura, particularmente en el primer debate o en la votación del informe de ponencia de cada proyecto. Para analizar la disciplina partidista en el Congreso presentamos dos índices útiles en la Ciencia Política: el RICE y el IAP.
Ambos toman en cuenta las votaciones de cada miembro de los partidos políticos en el congreso y revisan qué tan consistente son sus votos con los demás miembros del mismo partido. El RICE solo tiene en cuenta los votos de los congresistas que están en el recinto en el momento de aprobar o negar un proyecto y mide qué tanto votan consistentemente los miembros de un solo partido. El índice RICE nos indica con un puntaje de cero (0) si el partido es totalmente indisciplinado (la mitad de los congresistas votan en una dirección y la otra mitad votan en el sentido contrario), y aumenta hasta llegar a 1, que es un partido totalmente disciplinado (todos los integrantes votan igual). El IAP es similar, pero incluye en su medición a quienes se ausentan de la votación.
En la votación del informe de ponencia de la reforma a la salud, los partidos fueron disciplinados y, en su mayoría, votaron como bancada. Solamente el Partido Liberal presentó indicios de incongruencia en las opiniones de sus miembros. Fue durante el debate del articulado que se generó la profunda ruptura en la coalición de gobierno que derivó en la salida de gran parte del gabinete inicial del actual gobierno.
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Por su parte, en la reforma pensional, que tuvo su primer debate en las últimas sesiones de la legislatura 2022-2023, la votación del informe de ponencia presentó elevados niveles de disciplina tanto en la medición del Índice de Rice y del IAP. Con esto se evidenció una clara definición de bancadas con votaciones congruentes, según el Estatuto de la oposición.
Durante el primer año de labores del actual congreso, el comportamiento en proyectos de ley fundamentales de iniciativa gubernamental (v.g., Presupuesto general; Paz total; Plan Nacional de Desarrollo; Reforma a la Salud; Reforma Pensional; Jurisdicción Agraria), permite concluir lo siguiente con respecto a la disciplina partidaria:
- La Alianza Verde resalta como el partido más disciplinado. Ha sido también coherente con la decisión de sus votos dentro de la coalición del gobierno.
- La Lista del Pacto Histórico ha sido coherente en la votación.
- Se registran altos niveles de ausentismo sobre todo en partidos independientes o de oposición.
A. La bancada del Centro Democrático completa se ausenta en varios debates.
B. Los partidos Conservador, de la U y Cambio Radical presentan bastantes ausencias. Se presume que lo anterior se debe a una estrategia para ralentizar el trámite legislativo de los proyectos, restar calidad al debate y manifestar un acto simbólico de desinterés.
4. Las venideras elecciones regionales presentarán un punto de presión clave para moldear la disciplina de los partidos y la narrativa política a la que se acogerán durante la segunda legislatura.
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En el nuevo escenario político, en el que la coalición del gobierno decreció en tamaño y la oposición aumentó, dos escenarios posibles surgen a la vista. En el primero, la disciplina partidista y su coherencia con el Estatuto de la oposición, disminuirían las posibilidades de éxito de los proyectos gubernamentales. En el segundo, congresistas de partidos de la actual oposición que se aparten de las decisiones de su bancada, votarían indisciplinadamente para apoyar las iniciativas gubernamentales, y aumentarían sus probabilidades de éxito.
De esta manera, algunos proyectos lograron ser aprobados en diferentes debates. Para evitar sanciones, como ocurrió el semestre pasado, Petro podrá tratar de convencer a los congresistas de que la CIDH los protege. El resultado de esta puja entre los partidos tradicionales y el presidente puede ser el hecho más significativo de la política institucional colombiana en estos cuatro años, dado que opone la ley de bancadas a la visión del presidente sobre los derechos políticos de los funcionarios elegidos por voto popular.
Lamentablemente, este debate, a todas luces interesante desde un punto de vista institucional, se verá opacado por el escándalo salido a los medios la semana pasada, relacionado con la posible infiltración de dineros del narcotráfico a la campaña del actual presidente Petro. Corremos el riesgo de que, por cuenta de malas prácticas electorales, se pierda el debate de fondo, la discusión incluyente de reformas e incluso la poca gobernabilidad que queda para el Gobierno en el Congreso.
*Sebastián Bitar: Investigador Senior, Escuela de Gobierno, Universidad de los Andes
Laura Wills Otero: Profesora Asociada y directora de Congreso Visible, Uniandes
Daniela Romero: Investigadora de Congreso Visible, Uniandes
Melissa Téllez: Investigadora de Congreso Visible, Uniandes
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