La procuradora Cabello ha sido cuestionada por sus críticos, tanto por sus aparentes sesgos políticos como por clientelismo judicial y favorecimientos a parientes y amigos. ¿Cómo calificaría la gestión de la saliente funcionaria y con base en cuáles hechos le daría buena, regular o mala calificación?
La procuradora Cabello ha tenido una gestión muy problemática. En la presidencia de Iván Duque, de quien primero fue ministra de Justicia, los controles de Cabello fueron vagos. En el caso del artículo que –en el gobierno Duque- suspendía las restricciones a gobernadores y alcaldes para adelantar contrataciones en épocas preelectorales, la procuradora no se opuso, aunque era una norma abiertamente inconstitucional, dilató la decisión de la Corte Constitucional y no actuó, con diligencia, para abrir investigaciones. En contraste, en el gobierno Petro, ha abierto procesos disciplinarios de manera rápida, en contra de múltiples funcionarios, como ocurrió con el caso del presidente de la SAE (Daniel Rojas). A esta politización de su cargo se le suma haber incurrido en prácticas que promueven el clientelismo: en 2021 logró que el Congreso aprobara una ley que creó 1.208 cargos permanentes, un incremento de más del 20 % de la planta de personal; al año siguiente se supo de una nómina paralela que le costaba más de $3.000 millones al Estado y que le habría permitido pagar favores políticos. Este balance nos muestra una entidad politizada y poco transparente, lo cual es suficiente para calificar mal su gestión.
A pesar de que los constituyentes de 1991 se esforzaron por establecer un método democrático de elección del procurador general por parte del Senado (de candidatos del presidente, Corte Suprema y Consejo de Estado), esa fórmula no ha garantizado calidad ni independencia del elegido. ¿Se requiere modificar la Constitución en este punto?
Los problemas que señala no son exclusivos de la elección del procurador/a general. Los procesos de selección de altos cargos del Estado han mostrado enormes falencias. El conflicto que surgió durante la elección de la actual fiscal general puso sobre la mesa la distorsión que produce el hecho de que las altas cortes tengan funciones electorales, entre otras su politización. La modificación de los mecanismos de selección de las cabezas de los órganos de control y de las altas cortes es importante. Sin embargo, no es un debate fácil, porque no hay mecanismos alternativos que garanticen la superación de las fallas de los actuales métodos.
Pero algo debería hacerse para “limpiar” esas elecciones, ¿no cree?
No hay diseño perfecto ni incorruptible. Por eso la discusión no debe girar solo en torno al diseño de los mecanismos de selección. Se debe discutir, también, cómo acompañar dichos mecanismos de garantías de independencia, imparcialidad, transparencia e idoneidad. Hay que lograr que quienes participan en los procesos de selección tomen decisiones orientadas por principios constitucionales y por los mejores estándares éticos, no por intereses personales o políticos. También se requieren más transparencia y rendición de cuentas. Por ejemplo, que los seleccionadores expongan abiertamente los criterios de evaluación de los y las aspirantes, y justifiquen cómo y por qué escogieron a determinada persona.
Precisamente, la falta de transparencia en la selección de los candidatos de las cortes es asunto central en el caso de la Procuraduría. La lista de 10 finalistas del Consejo de Estado a ese cargo no tiene sello de calidad: fue preseleccionada una excontralora conocida por sus prácticas clientelares y con procesos judiciales abiertos, y uno de los “favoritos” de esa Corte es un político sin gran experiencia en derecho, pero quien es apoyado por Vargas Lleras. ¿No existe un control ciudadano eficaz sobre las listas?
Lamentablemente, no. Nuestro sistema jurídico no contempla mecanismos claros de participación ciudadana en estos procesos ni cuenta con fórmulas rápidas de control. Pero deberíamos tenerlos. El artículo 126 de la Constitución establece que las corporaciones que deban elegir a ciertos servidores públicos tienen la obligación de hacer una convocatoria pública reglada que garantice los principios de “publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección”. Sin embargo, no hay una regulación que permita examinar esas convocatorias ni se han previsto consecuencias por su incumplimiento.
Las demandas judiciales deberían servir para esos casos…
Es posible demandar la nulidad de los actos administrativos con que se conforman las ternas o el acto de elección. No obstante, los procesos suelen ser largos y desgastantes. En el caso del procurador Alejandro Ordóñez, Dejusticia demandó su reelección por haber incurrido en la práctica inconstitucional de “yo te ayudo, tú me eliges o me incluyes en la terna”. La decisión del Consejo de Estado que declaró la nulidad de esa reelección tardó tres años y medio. Aunque se creó un buen precedente, se produjo casi al final del segundo período de Ordóñez, por lo cual ese control tuvo pocos efectos prácticos.
Esta semana se conoció también que en la lista de la Corte Suprema para reemplazar a Cabello, 22 aspirantes llenaron los requisitos formales para inscribirse. Entre ellos está el secretario del Senado, Gregorio Eljach. Imagínese si alguien puede competir con él, en plano de igualdad, en una votación en el mismo Senado que lo ha reelegido durante 12 años. ¿Se debería abrir el debate también sobre una mayor exigencia de requisitos e inhabilidades?
Lograr que las personas elegidas para altos cargos sean idóneas, intachables e independientes es todo un desafío. Los órganos de control como la Procuraduría deberían ser dirigidos por personas sin problemas con la justicia y sin manchas éticas. Tampoco deberían llegar a esos cargos quienes tengan posibles conflictos de interés. Lo que está en juego es muy importante, porque se trata de la credibilidad de los órganos que luchan contra la corrupción y mantienen el Estado de derecho. Una reforma constitucional que aumente los requisitos puede ser útil, pero necesitamos un cambio cultural. Mientras eso ocurre se requiere, con urgencia, más veeduría ciudadana sobre las hojas de vida de quienes se postulan y más rendición de cuentas de quienes ternan o eligen.
La experiencia indica que, pese al cuidado que tienen para guardar las apariencias, las dos cortes y el presidente -caso Duque con Cabello-, escogen a los candidatos de su predilección por motivos que nada tienen que ver con el bien común. ¿Dejusticia ha estudiado la opacidad en la selección del procurador?
No tenemos un estudio específico sobre el nombramiento de procurador/a general. Sin embargo, diversos medios y organizaciones han denunciado, y ha quedado demostrado en sentencias judiciales, que en los últimos años se han arraigado, en este tipo de elecciones, prácticas cuestionables e inconstitucionales, como la postulación de personas con perfiles que no se adaptan a las necesidades del cargo, la puerta giratoria, el uso del “yo te elijo, tú me eliges”, la escogencia de personas con conflictos de interés, entre otras. Estas costumbres parecen cada vez más descaradas. Desde Dejusticia lanzamos la campaña #LaTernaAdecuada, para la Procuraduría y la Corte Constitucional; #LaListaAdecuada, para magistrados del Consejo de Estado y Corte Suprema. La sociedad civil debe ponerles la lupa a estos procesos.
A su juicio, y a juicio de Dejusticia, ¿la Procuraduría se ha utilizado como arma política a favor o en contra de unos funcionarios públicos dependiendo de si el procurador general es aliado o enemigo del gobierno de turno?
Algunos procuradores generales han hecho un uso político de sus cargos y de la institución. Lo hizo Ordóñez y lo ha hecho Cabello. Se refleja en el doble rasero que aplicaron en uso de sus poderes disciplinarios. Cabello, por ejemplo, se apresuró a abrir procesos disciplinarios contra personas elegidas popularmente que se oponían al presidente Duque, como al exalcalde de Medellín (Daniel Quintero), mientras les hizo poco control a los servidores públicos de ese gobierno. Ordóñez, además del doble rasero disciplinario que empleó, aprovechó la Procuraduría para imponer su visión religiosa sobre el aborto después de la despenalización parcial del mismo. En todo caso, decir que esa entidad es un arma política puede ser injusto con muchos funcionarios y funcionarias de la Procuraduría que cumplen cabalmente sus deberes.
Por experiencia, puede afirmarse que en muchos casos los procuradores que intervienen en procesos penales lo hacen atendiendo a intereses políticos más que judiciales, según quién sea su jefe. Esa práctica es corrupta, en mi opinión. ¿Está de acuerdo?
Ese es un problema institucional delicado que puede obedecer a corrupción o no. En unos casos, por ejemplo, puede deberse a falta de idoneidad de los procuradores judiciales o a la ausencia de criterios en la actuación.
La continuidad de la existencia de la Procuraduría se ha puesto en duda al punto de que se ha ventilado la posibilidad de su eliminación o drástica reducción de funciones. ¿Es conveniente o inconveniente plantear la discusión en estos momentos?
La Procuraduría es una institución enorme con múltiples funciones, algunas redundantes y otras poco claras. Por ejemplo, es la cabeza del Ministerio Público y tiene funciones de protección de los derechos humanos. Esta tarea también es ejercida por la Defensoría del Pueblo, que es una organización mejor organizada para ejecutarla. Además, la Procuraduría tiene la función de intervenir en procesos judiciales en representación del interés de la sociedad, pero es poco claro qué significa eso en la práctica y cuáles son los criterios que se aplican para definir en qué casos debe intervenir o cómo hacerlo. En materia penal, esa intervención es, incluso, problemática, pues rompe el equilibrio procesal. Por eso el debate sobre su eliminación o reducción sigue siendo necesario.
En el caso Colombia vs. Petro (cuando el procurador Ordóñez destituyó al actual presidente y lo sacó de su cargo de alcalde de Bogotá), la Corte Interamericana “condenó” al Estado y obligó a restituir a Petro a la Alcaldía. Tal decisión debió surtir ajustes jurídicos en el ordenamiento interno del país, pues la Corte sentenció que la Procuraduría no puede destituir o separar de sus cargos a personas elegidas mediante voto popular. Cabello continuó usando esa facultad. ¿Colombia incumplió un fallo internacional obligatorio?
No es claro que Colombia esté incumpliendo el fallo. La Ley 2094 de 2021, promovida por la Procuraduría para otorgarse facultades jurisdiccionales frente a casos disciplinarios de funcionarios elegidos por voto popular, desconocía abiertamente la sentencia de la Corte Interamericana. Sin embargo, al analizar si esa ley estaba acorde con nuestra Carta Política, la Corte Constitucional colombiana le hizo ajustes importantes: aunque mantuvo la posibilidad de que la Procuraduría adelantara los procesos de destitución e inhabilidad como parte de sus funciones administrativas sancionatorias, estableció un control automático de esas decisiones, que le corresponden al Consejo de Estado.
No obstante, esa decisión constitucional, al parecer con intenciones salomónicas, ha creado problemas más que soluciones...
Sí, ese procedimiento ha mostrado ser confuso y controversial. Por ejemplo, hoy existe una gran tensión entre las posturas de la Sección Segunda y la Sección Tercera del Consejo de Estado. La Segunda ha emitido varios fallos en que declara la nulidad de los actos de la Procuraduría por falta de competencia para tomar decisiones respecto de funcionarios de elección popular. Y el consejero Martín Bermúdez, de la Sección Tercera, acaba de publicar un auto suspendiendo varios de los fallos de la Sección Segunda por posible desconocimiento de la decisión de la Corte Constitucional. Ese es, entonces, un debate jurídico que continúa abierto.
Debate que pareciera conveniente que se extienda indefinidamente, pues es claro que el procurador de turno acumula poder de intimidación en detrimento de los derechos de los elegidos a cargos populares. Al margen del acatamiento debido a los fallos, ¿la Corte Constitucional cedió a las presiones internas en Colombia tratando de quedar bien con tirios y troyanos?
La Corte habría podido evitar la contradicción en el procedimiento que creó su decisión. los salvamentos de voto, en esa sentencia, muestran que existían buenos argumentos para adoptar otras opciones alternativas.
Si la Corte IDH dijera que Colombia ha incumplido su sentencia, como podría suceder, ¿cuáles serían las consecuencias y el próximo paso a seguir por parte de los ciudadanos elegidos, afectados por destituciones de la Procuraduría?
Una persona cuyos derechos sean vulnerados, y haya agotado los recursos internos, puede recurrir a la justicia internacional. En este caso, la falta de claridad actual puede llevar a Colombia, de nuevo, ante la Corte Interamericana. Nos habríamos ahorrado tanta confusión y riesgos de ser declarados responsables de violaciones a los derechos humanos si la procuradora Cabello hubiera aceptado que no era competencia de esa institución sancionar a los funcionarios elegidos popularmente.
Volvamos al inicio: con la realidad actual de la Procuraduría, y del proceso de elección del nuevo jefe de esa entidad, ¿es factible temer que habrá cambio de procurador, pero no de sus conductas?
Las listas que se conocen, y que ya hemos comentado, contienen nombres que producen muchas dudas, pero también personas con buenas hojas de vida y solvencia ética. Ahora la responsabilidad recae sobre el Consejo de Estado, la Corte Suprema y el presidente. Les corresponde a ellos conformar una terna con personas idóneas e independientes que se comprometan a romper con las prácticas de politización y “clientelización” en esa institución. Últimamente ha habido buenas ternas, como las que se propusieron para la Fiscalía y Defensoría con mujeres que cumplían los requisitos, con creces. Aún estoy convencida de que es posible que salgamos de este proceso con #LaTernaAdecuada.
“La procuraduría debe ser y parecer transparente”
La Procuraduría tiene 32 sedes regionales, una por cada departamento; 50 procuradurías provinciales y 2 distritales. En los territorios se sabe que los funcionarios locales de esa entidad son “cuotas” políticas de partidos o de congresistas ¿Es cierto que existe, en el Ministerio Público, una cadena clientelista?
Las cadenas clientelistas están muy presentes en diversas instituciones del país, en especial en aquellas que no tienen carrera y sistemas de ingreso transparentes. Incluso en aquellas con carrera, como la rama judicial, la provisionalidad se ha convertido en una puerta para el clientelismo. Es un tema que valdría la pena estudiar más. Es también una tarea pendiente que la procuraduría debería atender empezando por casa, pues esa institución no solo debe ser sino también parecer transparente.
Perdone le insisto: ¿se puede decir, con alto grado de certeza, que la procuraduría ha transado los cargos de procurador regional y provincial con los políticos de cada zona, según el procurador general de turno?
Aunque en muchas regiones se conocen las relaciones entre la procuraduría y los políticos locales, aún falta sistematizar la evidencia disponible para poder respaldar plenamente esa afirmación.
“Eliminar la procuraduría o reorganizar sus funciones”
¿Dejusticia tiene alguna propuesta para iniciar el debate de fondo, de reforma a la Procuraduría?
Es difícil, pero hay que darlo. Existen varias opciones sobre la mesa: eliminar la procuraduría, reducirla o reorganizar sus funciones y disminuir su planta de personal. La primera es la más radical y puede enfrentar varios problemas: requiere reforma constitucional y amplios consensos; además nos deja con la tarea de repensar totalmente el control disciplinario. La segunda podría concitar más acuerdos y crear una procuraduría con funciones claras y más susceptible de control ciudadano. Por ejemplo, la función de velar por los derechos humanos podría dejársele a la Defensoría y la función de intervención judicial podría eliminarse en materia penal y racionalizarse en otros temas. Una reforma de la institución debería incluir, en todo caso, medidas que consideren su tamaño adecuado, promuevan mayor transparencia y eviten nóminas paralelas. También debería incluir la forma en que se adelantará el control disciplinario de funcionarios de elección popular.