La “paz total” está en crisis (análisis)
El secuestro del padre de Luis Díaz y el incumplimiento del cese al fuego bilateral entre el gobierno y el ELN ponen en duda las posibilidades de la “paz total”. ¿Cuál es el panorama actual con este y otros grupos?
Razón Pública
Sebastián Zuleta*
El punto flaco del cese al fuego
Días antes del secuestro del padre del futbolista Luis Fernando Díaz, Luis Manuel Díaz, en Barrancas (Guajira), Antonio García, comandante del ELN, aseguró que las negociaciones con el gobierno atravesaban una crisis por supuestas violaciones del Estado al cese al fuego que entró en vigor el 3 de agosto.
El contexto actual está marcado por una multiplicidad de organizaciones en confrontación abierta por el control social, territorial y político de comunidades y territorios particulares con significados diversos en el marco de una serie de economías y rentas ilegales que alimentan la violencia.
En este contexto resulta muy difícil, por no decir imposible, cumplir los acuerdos bilaterales de cese al fuego. El desconocimiento de este hecho básico es un punto flaco de la política de “paz total”, que obligaría a cambiar muchos aspectos de la estrategia, los incentivos y el método de esta política.
El gobierno debe establecer unos límites claros en las negociaciones si quiere avanzar en los diversos escenarios de diálogo vigentes. Como afirmé en un artículo anterior, el gobierno no puede seguir ofreciendo incentivos a las organizaciones armadas ilegales sin exigir nada a cambio.
Lea también: “Esperamos el banderazo de la ministra”: Velasco sobre reformas pensional y laboral
Dos órdenes jurídicos distintos
El tema del secuestro ha sido y seguirá siendo uno de los asuntos más controversiales y espinosos a tratar con el ELN.
Cuando se plantea la discusión sobre las llamadas “dinámicas y acciones humanitarias”, el ELN tiende a exigir que se acuerde, de manera previa, un “marco jurídico común”. La “juridicidad estatal” basada en la Constitución y en las leyes colombianas no es reconocida por la organización, que adhiere a un orden jurídico distinto, la “juridicidad guerrillera”, consignada en sus reglamentos y mecanismos de justicia comunitaria.
El “marco común” de entendimiento serían entonces los principios y algunas disposiciones del Derecho Internacional Humanitario (DIH), donde ambas “juridicidades”, la del Estado y la del ELN, se encuentran y establecen unos mínimos para acordar acciones de tipo humanitario.
Los protocolos del cese al fuego muestran esta tensión y la reticencia del ELN a reconocer disposiciones universales del DIH que limitarían sus acciones criminales.
El gobierno aceptó este tipo de interpretaciones y asumió una serie de riesgos que afectan el conjunto de las negociaciones. Limitó su margen de maniobra y le dio una ventaja táctica al ELN al aceptar que los secuestros extorsivos son un “mecanismo de financiación”. Por eso el ELN se refiere a ellos como “retenciones temporales” y no como un crimen de lesa humanidad definido por el DIH.
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Dos tipos de secuestrados
Pero esto no es nuevo. En las negociaciones con el gobierno Santos y en los condicionamientos impuestos por el gobierno Duque para retomar los diálogos, el secuestro siempre fue un asunto fundamental.
Durante estos años, se ha insistido en diferenciar entre los secuestrados “históricos” del ELN —un listado que viene desde 2002 y ha oscilado entre 11 y 14 personas— y los más de 30 casos que se han presentado recientemente. En el caso de los “históricos” nunca ha habido una respuesta clara y contundente por parte de la organización.
Lo llamados del gobierno y la sociedad civil para que el ELN proscriba estos actos de su repertorio de violencias ya recibieron respuesta por parte de alias Antonio García a través de un mensaje en la red X donde sostuvo que “no aceptaremos imposiciones ni chantajes.”
Pagar por no secuestrar
Cuando el ELN y algunos funcionarios insisten en que la alternativa al secuestro es reemplazar “los ingresos” de esta organización, ignoran el hecho obvio de que el ELN es considerado como una organización terrorista tanto por los Estados Unidos como por la Unión Europea.
Cualquier mecanismo para financiar al ELN en armas será considerado como auspicio al terrorismo.
Al final, lo que quiere y está logrando el ELN con esta estratagema es ganar tiempo y desgastar a la Delegación del gobierno que ya ha perdido la iniciativa y el control de la negociación.
Las consecuencias son la pérdida de legitimidad y credibilidad en el proceso de diálogos y en la “paz total” como política.
El atropellado proceso con el EMC-FARC
La prisa y el error estratégico de otorgarle reconocimiento del carácter político al EMC-FARC para establecer un proceso de diálogos conducente a un eventual acuerdo de paz deberían indicar la necesidad de replantear el alcance y metas de la “paz total”.
Como dije en otro artículo, el EMC-FARC es una especie de “federación” de grupos que tienen diversos intereses, repertorios de violencia y diferentes niveles de coordinación o autonomía que les permiten llevar a cabo alianzas tácticas o enfrentamientos con otras organizaciones según el contexto y los intereses geográficos específicos. El reconocimiento del carácter político resultó ser un incentivo perverso para forzarlo a asumir un papel que no tenía y a mostrarse como una organización consolidada y con mando unificado con la cual poder acordar un cese al fuego y negociar la paz.
Tras muchas idas y vueltas se anunció la instalación de la fase pública de los diálogos “sociopolíticos” entre las delegaciones del gobierno y del EMC-FARC para el 8 de octubre, en el municipio de Tibú, Norte de Santander. Dicho acontecimiento reflejó las debilidades estratégicas de la “paz total”. Tras largas jornadas de discusión sobre el contenido de los protocolos del cese al fuego bilateral que sería anunciado a la par del comienzo de los diálogos, la ceremonia que estaba pactada para las 8:30 AM, sólo pudo darse hasta casi las 10:00 AM, mientras se “ultimaban algunos detalles” de dichos protocolos.
Lea: Cepeda no retirará proyecto sobre “obstrucción a la paz”, pero le hará correcciones
Los rumores sobre el incumplimiento del gobierno al modificar las condiciones del acuerdo de cese al fuego pactado el 19 de septiembre en Suárez, Cauca, fueron multiplicándose. Mientras, el gobierno proponía un cese al fuego “territorial y progresivo” con duración de diez meses que le permitiera mantener la ofensiva militar en la región del Micay en el Cauca. Al final, no hubo acuerdo ni sobre el cese al fuego ni sobre la instalación de la mesa. La parafernalia del evento sólo sirvió para caldear los ánimos y aumentar las dudas sobre el proceso.
Con un tímido anuncio de cese de operaciones militares ofensivas entre las partes, lo que siguió al fallido evento fueron más discusiones entre las delegaciones que al final trajeron como resultado la instalación oficial de la mesa de negociaciones y una versión “light” de acuerdo de cese al fuego bilateral por tres meses, dos de los cuales serían usados para organizar y poner en funcionamiento el Mecanismo de Monitoreo y Verificación.
El más reciente episodio del atropellado proceso con el EMC-FARC fue el que precedió el certamen electoral en el corregimiento de El Plateado, Argelia, Cauca donde quedó en la retina del país la irrefutable falta de articulación y coordinación estratégica entre las instituciones involucradas en la “paz total”: Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Delegación de Diálogos del gobierno nacional, entre otros.
El desafortunado comunicado suscrito por los jefes de ambas delegaciones, donde anunciaban que tanto los delegados del gobierno como del EMC-FARC harían presencia en la instalación de la jornada electoral en Popayán y después en El Plateado, Cauca, desató una serie de críticas merecidas acerca de la pertinencia de tal acción, incluyendo la desautorización expresa del ministro de Defensa y del presidente de la República. No hubo pronunciamiento del Alto Comisionado, Danilo Rueda.
Posteriormente, diversas fuentes confirmaron que el EMC-FARC permitió el ingreso del material electoral y la realización de las elecciones por la suscripción de un acuerdo confidencial con el gobierno, en el cual se establecía que el EMC-FARC se retiraría del casco urbano del corregimiento para que los militares pudieran entrar a El Plateado en el día de elecciones y vigilar su desarrollo, tras lo cual debían abandonar dicha posición.
Ante la negativa del Ejército, el EMC-FARC presionó a las comunidades para que retuvieran y expulsaran a los miembros de la fuerza pública de El Plateado. Denunciando el incumplimiento de lo pactado con la delegación del gobierno, la organización anunció la suspensión de los diálogos y el principio de consultas internas y mantuvo el compromiso con el cese al fuego.
La respuesta provino directamente del presidente Petro, que no dudó en afirmar: “El EMC ha resuelto no asistir a la mesa de negociación sin romper la tregua. Eso no es posible. El cese al fuego solo es posible si avanza la negociación en sustitución de la economía ilícita y el fin de hostilidades a la población civil”. Finalmente, puso en duda si el EMC-FARC era una organización armada ilegal con carácter político o un grupo narcotraficante. La “Paz Total” con el EMC-FARC se encuentra en cuidados intensivos.
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¿Hacia dónde va la “Paz Total”?
Después de casi un año y medio de la ejecución improvisada de la política de “paz total”, cuyo principio rector ha sido “construir sobre la marcha a medida que se avanza”, aún es casi imposible plantear y describir de manera clara y precisa cuál es el horizonte estratégico de dicha política.
El juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte sobre la Ley 2272 de 2022 o “Ley de Paz Total”, el cual puede limitar aún más el alcance de la política gubernamental, está en ciernes. Resultan evidentes algunas falencias que el gobierno debe solucionar si aún pretende lograr un desescalamiento de la violencia o una paz parcial, al menos.
El replanteamiento estratégico de la “Paz Total” debe pasar por reformular el componente de negociaciones de paz con el ELN y con EMC-FARC, para después reforzar los demás ejes de la política, a saber:
- diseñar y poner en marcha un marco jurídico para el sometimiento a la justicia viable y eficaz, (para organizaciones como AGC y ACS, entre otras);
- formular un componente de paz urbana enfatizando las particularidades de las organizaciones que operan en dichos contextos;
- impulsar de manera decidida el Acuerdo de 2016 con las extintas FARC-EP.
Si bien no se puede desconocer el desgaste y los altos costos políticos que ha asumido el gobierno con la “Paz Total”, un primer paso fundamental en esta nueva etapa debe ser la creación de capacidades institucionales y técnicas que permitan que una política tan ambiciosa dé resultados. En este sentido, se debe limitar el alcance de la política a lo que es realizable y dar prioridad inmediata a dos tareas:
- Mejorar la coordinación y direccionamiento estratégico de las políticas de seguridad y de “paz total”;
- Establecer mecanismos de coordinación entre las entidades y los funcionarios con responsabilidades en materia de seguridad, paz y orden público, por ejemplo, el Gabinete de Paz incluido en la Ley 2272 de 2022 que aún no sesiona.
Lo cierto es que el silencio de la comunidad internacional acompañante, el débil arreglo de las instituciones, las múltiples vocerías y la incapacidad del gobierno de crear condiciones, incentivos y correlaciones de fuerzas positivas acordes con las metas de la “paz total” podrían escalar el conflicto con consecuencias humanitarias más graves en comunidades y territorios que anhelan la paz.
Este y más artículos en www.razonpublica.com
*Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de los Andes, magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos de la Universidad de Deusto, magíster en Acción Humanitaria Internacional de la Universidad de Uppsala, candidato a Doctor de la EHS, profesor universitario y consultor independiente.
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El punto flaco del cese al fuego
Días antes del secuestro del padre del futbolista Luis Fernando Díaz, Luis Manuel Díaz, en Barrancas (Guajira), Antonio García, comandante del ELN, aseguró que las negociaciones con el gobierno atravesaban una crisis por supuestas violaciones del Estado al cese al fuego que entró en vigor el 3 de agosto.
El contexto actual está marcado por una multiplicidad de organizaciones en confrontación abierta por el control social, territorial y político de comunidades y territorios particulares con significados diversos en el marco de una serie de economías y rentas ilegales que alimentan la violencia.
En este contexto resulta muy difícil, por no decir imposible, cumplir los acuerdos bilaterales de cese al fuego. El desconocimiento de este hecho básico es un punto flaco de la política de “paz total”, que obligaría a cambiar muchos aspectos de la estrategia, los incentivos y el método de esta política.
El gobierno debe establecer unos límites claros en las negociaciones si quiere avanzar en los diversos escenarios de diálogo vigentes. Como afirmé en un artículo anterior, el gobierno no puede seguir ofreciendo incentivos a las organizaciones armadas ilegales sin exigir nada a cambio.
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Dos órdenes jurídicos distintos
El tema del secuestro ha sido y seguirá siendo uno de los asuntos más controversiales y espinosos a tratar con el ELN.
Cuando se plantea la discusión sobre las llamadas “dinámicas y acciones humanitarias”, el ELN tiende a exigir que se acuerde, de manera previa, un “marco jurídico común”. La “juridicidad estatal” basada en la Constitución y en las leyes colombianas no es reconocida por la organización, que adhiere a un orden jurídico distinto, la “juridicidad guerrillera”, consignada en sus reglamentos y mecanismos de justicia comunitaria.
El “marco común” de entendimiento serían entonces los principios y algunas disposiciones del Derecho Internacional Humanitario (DIH), donde ambas “juridicidades”, la del Estado y la del ELN, se encuentran y establecen unos mínimos para acordar acciones de tipo humanitario.
Los protocolos del cese al fuego muestran esta tensión y la reticencia del ELN a reconocer disposiciones universales del DIH que limitarían sus acciones criminales.
El gobierno aceptó este tipo de interpretaciones y asumió una serie de riesgos que afectan el conjunto de las negociaciones. Limitó su margen de maniobra y le dio una ventaja táctica al ELN al aceptar que los secuestros extorsivos son un “mecanismo de financiación”. Por eso el ELN se refiere a ellos como “retenciones temporales” y no como un crimen de lesa humanidad definido por el DIH.
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Dos tipos de secuestrados
Pero esto no es nuevo. En las negociaciones con el gobierno Santos y en los condicionamientos impuestos por el gobierno Duque para retomar los diálogos, el secuestro siempre fue un asunto fundamental.
Durante estos años, se ha insistido en diferenciar entre los secuestrados “históricos” del ELN —un listado que viene desde 2002 y ha oscilado entre 11 y 14 personas— y los más de 30 casos que se han presentado recientemente. En el caso de los “históricos” nunca ha habido una respuesta clara y contundente por parte de la organización.
Lo llamados del gobierno y la sociedad civil para que el ELN proscriba estos actos de su repertorio de violencias ya recibieron respuesta por parte de alias Antonio García a través de un mensaje en la red X donde sostuvo que “no aceptaremos imposiciones ni chantajes.”
Pagar por no secuestrar
Cuando el ELN y algunos funcionarios insisten en que la alternativa al secuestro es reemplazar “los ingresos” de esta organización, ignoran el hecho obvio de que el ELN es considerado como una organización terrorista tanto por los Estados Unidos como por la Unión Europea.
Cualquier mecanismo para financiar al ELN en armas será considerado como auspicio al terrorismo.
Al final, lo que quiere y está logrando el ELN con esta estratagema es ganar tiempo y desgastar a la Delegación del gobierno que ya ha perdido la iniciativa y el control de la negociación.
Las consecuencias son la pérdida de legitimidad y credibilidad en el proceso de diálogos y en la “paz total” como política.
El atropellado proceso con el EMC-FARC
La prisa y el error estratégico de otorgarle reconocimiento del carácter político al EMC-FARC para establecer un proceso de diálogos conducente a un eventual acuerdo de paz deberían indicar la necesidad de replantear el alcance y metas de la “paz total”.
Como dije en otro artículo, el EMC-FARC es una especie de “federación” de grupos que tienen diversos intereses, repertorios de violencia y diferentes niveles de coordinación o autonomía que les permiten llevar a cabo alianzas tácticas o enfrentamientos con otras organizaciones según el contexto y los intereses geográficos específicos. El reconocimiento del carácter político resultó ser un incentivo perverso para forzarlo a asumir un papel que no tenía y a mostrarse como una organización consolidada y con mando unificado con la cual poder acordar un cese al fuego y negociar la paz.
Tras muchas idas y vueltas se anunció la instalación de la fase pública de los diálogos “sociopolíticos” entre las delegaciones del gobierno y del EMC-FARC para el 8 de octubre, en el municipio de Tibú, Norte de Santander. Dicho acontecimiento reflejó las debilidades estratégicas de la “paz total”. Tras largas jornadas de discusión sobre el contenido de los protocolos del cese al fuego bilateral que sería anunciado a la par del comienzo de los diálogos, la ceremonia que estaba pactada para las 8:30 AM, sólo pudo darse hasta casi las 10:00 AM, mientras se “ultimaban algunos detalles” de dichos protocolos.
Lea: Cepeda no retirará proyecto sobre “obstrucción a la paz”, pero le hará correcciones
Los rumores sobre el incumplimiento del gobierno al modificar las condiciones del acuerdo de cese al fuego pactado el 19 de septiembre en Suárez, Cauca, fueron multiplicándose. Mientras, el gobierno proponía un cese al fuego “territorial y progresivo” con duración de diez meses que le permitiera mantener la ofensiva militar en la región del Micay en el Cauca. Al final, no hubo acuerdo ni sobre el cese al fuego ni sobre la instalación de la mesa. La parafernalia del evento sólo sirvió para caldear los ánimos y aumentar las dudas sobre el proceso.
Con un tímido anuncio de cese de operaciones militares ofensivas entre las partes, lo que siguió al fallido evento fueron más discusiones entre las delegaciones que al final trajeron como resultado la instalación oficial de la mesa de negociaciones y una versión “light” de acuerdo de cese al fuego bilateral por tres meses, dos de los cuales serían usados para organizar y poner en funcionamiento el Mecanismo de Monitoreo y Verificación.
El más reciente episodio del atropellado proceso con el EMC-FARC fue el que precedió el certamen electoral en el corregimiento de El Plateado, Argelia, Cauca donde quedó en la retina del país la irrefutable falta de articulación y coordinación estratégica entre las instituciones involucradas en la “paz total”: Ministerio de Defensa, Ejército Nacional, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Delegación de Diálogos del gobierno nacional, entre otros.
El desafortunado comunicado suscrito por los jefes de ambas delegaciones, donde anunciaban que tanto los delegados del gobierno como del EMC-FARC harían presencia en la instalación de la jornada electoral en Popayán y después en El Plateado, Cauca, desató una serie de críticas merecidas acerca de la pertinencia de tal acción, incluyendo la desautorización expresa del ministro de Defensa y del presidente de la República. No hubo pronunciamiento del Alto Comisionado, Danilo Rueda.
Posteriormente, diversas fuentes confirmaron que el EMC-FARC permitió el ingreso del material electoral y la realización de las elecciones por la suscripción de un acuerdo confidencial con el gobierno, en el cual se establecía que el EMC-FARC se retiraría del casco urbano del corregimiento para que los militares pudieran entrar a El Plateado en el día de elecciones y vigilar su desarrollo, tras lo cual debían abandonar dicha posición.
Ante la negativa del Ejército, el EMC-FARC presionó a las comunidades para que retuvieran y expulsaran a los miembros de la fuerza pública de El Plateado. Denunciando el incumplimiento de lo pactado con la delegación del gobierno, la organización anunció la suspensión de los diálogos y el principio de consultas internas y mantuvo el compromiso con el cese al fuego.
La respuesta provino directamente del presidente Petro, que no dudó en afirmar: “El EMC ha resuelto no asistir a la mesa de negociación sin romper la tregua. Eso no es posible. El cese al fuego solo es posible si avanza la negociación en sustitución de la economía ilícita y el fin de hostilidades a la población civil”. Finalmente, puso en duda si el EMC-FARC era una organización armada ilegal con carácter político o un grupo narcotraficante. La “Paz Total” con el EMC-FARC se encuentra en cuidados intensivos.
No se pierda: Petro rechazó fallo contra la tributaria y pidió recortar presupuesto de las ramas
¿Hacia dónde va la “Paz Total”?
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El juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte sobre la Ley 2272 de 2022 o “Ley de Paz Total”, el cual puede limitar aún más el alcance de la política gubernamental, está en ciernes. Resultan evidentes algunas falencias que el gobierno debe solucionar si aún pretende lograr un desescalamiento de la violencia o una paz parcial, al menos.
El replanteamiento estratégico de la “Paz Total” debe pasar por reformular el componente de negociaciones de paz con el ELN y con EMC-FARC, para después reforzar los demás ejes de la política, a saber:
- diseñar y poner en marcha un marco jurídico para el sometimiento a la justicia viable y eficaz, (para organizaciones como AGC y ACS, entre otras);
- formular un componente de paz urbana enfatizando las particularidades de las organizaciones que operan en dichos contextos;
- impulsar de manera decidida el Acuerdo de 2016 con las extintas FARC-EP.
Si bien no se puede desconocer el desgaste y los altos costos políticos que ha asumido el gobierno con la “Paz Total”, un primer paso fundamental en esta nueva etapa debe ser la creación de capacidades institucionales y técnicas que permitan que una política tan ambiciosa dé resultados. En este sentido, se debe limitar el alcance de la política a lo que es realizable y dar prioridad inmediata a dos tareas:
- Mejorar la coordinación y direccionamiento estratégico de las políticas de seguridad y de “paz total”;
- Establecer mecanismos de coordinación entre las entidades y los funcionarios con responsabilidades en materia de seguridad, paz y orden público, por ejemplo, el Gabinete de Paz incluido en la Ley 2272 de 2022 que aún no sesiona.
Lo cierto es que el silencio de la comunidad internacional acompañante, el débil arreglo de las instituciones, las múltiples vocerías y la incapacidad del gobierno de crear condiciones, incentivos y correlaciones de fuerzas positivas acordes con las metas de la “paz total” podrían escalar el conflicto con consecuencias humanitarias más graves en comunidades y territorios que anhelan la paz.
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*Magíster en Derecho Internacional de la Universidad de los Andes, magíster en Protección Internacional de los Derechos Humanos de la Universidad de Deusto, magíster en Acción Humanitaria Internacional de la Universidad de Uppsala, candidato a Doctor de la EHS, profesor universitario y consultor independiente.
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