La elección de Carlos Hernán Rodríguez como contralor, el 18 de agosto, no tuvo mayores sorpresas. Lo realmente llamativo fue el pronunciamiento al final de la sesión del presidente del Senado, Roy Barreras, quien no dejó celebrar del todo a Rodríguez cuando anunció: “Espero que sea este el último contralor general elegido de esta manera. Estoy radicando un proyecto de acto legislativo con la firma de dos docenas de parlamentarios, del Pacto Histórico y otros partidos, para eliminar la institución de la Contraloría como se conoce y avanzar en un tribunal de cuentas, que tendrá otro origen”.
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La acción fue más que llamativa puesto que supuestamente el oficialismo se había movido con fuerza a favor de Rodríguez, sobre todo Barreras, pero al mismo tiempo se ponía en tela de juicio a la entidad que este asumirá. Más allá de esta ligera contradicción, lo más importante del anuncio radica en que se acabaría con un organismo con poco menos de 100 años en la estructura estatal para reemplazarla por una figura que es típica de los sistemas europeos. Además de esta particularidad e impacto, es de resaltar que no es la única propuesta de este tipo, pues existe una colección de iniciativas del actual Congreso y Gobierno que implicaría un revolcón a la arquitectura institucional del país.
En las últimas semanas se han radicado y anunciado algunas que apuntan al fin o reformas de fondo de la Contraloría, la Registraduría, la Procuraduría y el Consejo Nacional Electoral (CNE), tal y como están consagrados actualmente en la Constitución de 1991. Se podría decir que incluso es un cambio mayor al que se hizo con la vigente Carta Magna, pues esta tomó buena parte de las instituciones existentes y las adaptó, y solo creó algunas como la Corte Constitucional, la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía, entre otras. En cambio, en esta ocasión las propuestas y los proyectos buscan una reingeniería del aparato estatal eliminando las entidades mencionadas anteriormente para dar paso a otras completamente nuevas o que sus funciones pasen a algunas ya existentes. Ante la importancia de las reformas, El Espectador estudió una a una para ver sus ventajas y falencias:
Cien años atrás
La Contraloría fue fundada en 1923 bajo consejo de la misión Kemmerer, la misma que recomendó la creación del Banco de la República para la centralización de la emisión de moneda. De acuerdo con los expertos estadounidenses, un ente de control de este tipo era esencial para “imponer una estricta observación de las leyes y los reglamentos administrativos en lo relacionado con el manejo de propiedades y fondos públicos”, como lo recoge la propia entidad en su historia oficial. Su origen dejó atrás al Tribunal de Cuentas, figura heredada de la Colonia. No obstante, la reforma planteada por Roy Barreras volvería a una figura de hace 100 años en el país.
La propuesta en cuestión, como explicó su autor en diálogo con este diario, tiene como fin principal sacar de la ecuación al Congreso frente a la elección del encargado del control fiscal en el país. “El proceso traumático de la elección del último contralor abrió el debate. Aunque los constituyentes del 91 determinaron que el Congreso tenía la responsabilidad de elegir al contralor, el modelo genera inquietud y dudas”, comentó Barreras, señalando que era “labor del Gobierno de modificar esas estructuras cuestionadas”. Por eso, el proyecto radicado busca crear un tribunal de cuentas para reemplazar a la Contraloría. Sus miembros serían de carrera y de ninguna manera se involucraría al Legislativo en su conformación.
Además de marginar al Legislativo, se le otorgaría una naturaleza jurisdiccional a ese tribunal de cuentas, contrario a la naturaleza administrativa que actualmente tiene la Contraloría. “Es una naturaleza jurisdiccional para elevar la jerarquía del ente. Esto implica que habrá una alta corte que cuide el bolsillo de los colombianos para que rinda el dinero para la lucha contra la pobreza. Está probado que los tribunales son muchos más eficaces”, expresó Barreras. La iniciativa también tiene una intención de ponerle un freno al control preventivo que actualmente aplica la Contraloría y se establece que el tribunal de cuentas y su representación regional, las cámaras departamentales de cuentas, tendrán un control posterior.
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Para la excontralora Sandra Morelli, la propuesta apunta a una problemática macro que es la corrupción y la mala administración de los recursos y a un problema específico, que “tiene que ver con las disfuncionalidades de la Contraloría actual”. En su concepto, parte de esas falencias vienen por el nuevo sistema de elección, por lo que la solución también podría venir de volver a la elección con nominación a cargo de las altas cortes. Por otro parte, manifestó que el escándalo de los OCAD-paz desnudó los vicios del control preventivo, que podría ser más catalogado como previo: “Se presta para extorsiones y coadministración”.
Frente a la idea puntal de Barreras, Morelli dijo que posiblemente no se apunta a la solución de los problemas actuales de la Contraloría, pero sería interesante tomar un modelo exitoso, como lo es el de las cortes de cuentas en Europa. A pesar de reconocer sus bondades, la excontralora enfatizó que este tipo de propuestas deben venir acompañadas de “administraciones públicas modernas y una burocracia profesionalizada, ese es el mejor antídoto”. Y puntualizó: “Es un control menos incisivo al aparato del Estado, por lo que debe venir acompañado de un cambio en la burocracia. El control debe ir es en el origen”.
Elecciones a Congreso de 2022, un punto de quiebre
La situación del Consejo Nacional Electoral (CNE) y de la Registraduría es otro de esos asuntos que se venían hablando desde hace un tiempo, pero sus deficiencias se hicieron más que evidentes en el proceso electoral de este año, sobre todo el del Congreso. El CNE, con sus distintos nombres, es una entidad que data de 1888, y hacia la mitad del siglo XX ya se comenzaba a poner en duda que fueran los mismos partidos los que conformaran el ente encargado de pronunciarse sobre los temas electorales, como comentó el exmagistrado Armando Novoa. Sin embargo, este debate no tuvo calado en la Constitución de 1991 y se dejó el ente tal como actualmente está, solo se amplió la cantidad de magistrados y se le otorgó un margen constitucional. Eso sí, la reforma política de 2003 cambió al elector de sus integrantes: antes lo hacía el Consejo de Estado y lo pasó a manos del Congreso de la República.
No obstante, se siguió insistiendo en las falencias y el poder que venía acumulando la Registraduría como entidad encargada de la organización de los certámenes electorales. Todos estos reparos se materializaron en las comicios de 2022. En respuesta a lo ocurrido, los senadores Humberto de la Calle y Ariel Ávila radicaron dos proyectos para reformar el CNE. “Los problemas del organismo electoral están relacionados con su arquitectura. La problemática más grave es que tenemos un Consejo dependiente de los partidos. En segundo lugar, la falta de eficiencia, sobre todo cuando se entra a la fase litigiosa. Otra cosa es que la Registraduría se ha convertido en el gran ente y el CNE un apéndice”, expresó De la Calle.
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Las dos propuestas buscan acabar el CNE tal como se conoce hoy. En cuanto a la de Ávila, se pretende que la elección sea hecha por méritos y sea ajena al Congreso. Por otro lado, De la Calle plantea que se cree un ente muy parecido al actual, que concentre la parte administrativa del tema electoral y las labores de la Registraduría, y también se dé origen a una corte que sea la encargada de todos los temas de justicia electoral. Debido a que ambos proyectos tienen temas en común, ambos proponentes confirmaron que hay intenciones de acumularlos y que cada uno aporte los puntos fundamentales de sus textos: la elección ajena al Congreso y la creación de la corte electoral.
Para el exmagistrado Novoa, la reforma a la organización electoral es “indispensable si se quiere avanzar en una modernización de los procesos electorales y más transparencia”. Para este fin, indicó, debe apostarse por la despolitización del CNE: “El árbitro electoral debe ser independiente”. También expresó que se debía ponerle un coto al poder del registrador. Por otro lado, se consultó a un actual magistrado del CNE, que está a una semana de abandonar el cargo y pidió reserva de su nombre: “El origen político del Consejo Electoral le resta legitimidad a su actuación”. El togado también destacó la propuesta de la corte electoral ante la dualidad que actualmente existe entre el CNE y la Sección Quinta del Consejo de Estado, pero rechazó que la Registraduría sea eliminada y absorbidas sus funciones.
“Le salió mal el invento a Bolívar”
Los cuestionamientos y las críticas sobre la Procuraduría son de vieja data. Tal como señaló el exfiscal y exprocurador Alfonso Gómez Méndez, se llegó a pensar en su eliminación en la Constitución del 91, pero al final se incluyó en el nuevo ordenamiento con algunas funciones extras. El problema principal se da debido a que muchas de sus labores, que quedaron consignadas en la Carta Magna, terminan duplicándose con las de otras entidades, como la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía y la Contraloría. Los señalamientos son mayores cuando se tienen en cuenta antecedentes del posible uso del poder disciplinario como una forma de persecución política, como ocurrió en la administración de Alejandro Ordóñez con Gustavo Petro o Alonso Salazar, entre otros.
Precisamente, el caso Petro llevó a un proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyo fallo indicó que un ente administrativo y disciplinario no podía despojar de los derechos políticos a un funcionario de elección popular. En 2021 se hizo una reforma a la entidad para supuestamente cumplir con dicha exigencia, pero no fue así. Un documento de supervisión de cumplimiento del fallo mostró que la reforma tramitada por el Congreso no habría atacado el problema de raíz. El tema se dejó quieto hasta después de elecciones, cuando el presidente Petro propuso, a comienzos de julio, acabar con la Procuraduría y repartir sus funciones en otras instancias. “No se trata de echar a los miles de empleados de la entidad con experiencias investigativas ligadas a ejes jurídicos del derecho disciplinario. Se trata de que se convierta en la gran fiscalía anticorrupción, que fue una propuesta de campaña, que creo que es lo más conveniente con la Corte IDH”, expresó el primer mandatario.
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A pesar de que fue una de las pocas reformas que mencionó directamente el nuevo presidente, aún no ha llegado un texto al Congreso para cumplir con la propuesta. Solo Roy Barreras ha hecho algunas menciones al asunto. “El proyecto vendrá el primer semestre de 2023”, expresó. Luego añadió que el objetivo sería que desaparezca del todo la Procuraduría y que sus funcionarios “pasen a reforzar la Fiscalía y la Defensoría”. A renglón seguido dijo que “le salió mal el invento a Bolívar”, haciendo referencia a que la Procuraduría es una figura que tiene su origen en el propio Congreso de Angostura. Y concluyó recalcando que la actual Procuraduría debe desaparecer ante la desproporción que implica frente a tareas que deben asumir la Fiscalía y la Defensoría.
Sobre la propuesta, dos exprocuradores se pronunciaron en contra. Tanto Gómez Méndez como Jaime Bernal Cuéllar consideran que la ruta no debía ser acabar con la cabeza del Ministerio Público. “Es verdad que la entidad requiere una reestructuración, pero no soy partidario de acabarla. Hay que revisar y reenderezar. Hay temas disciplinarios que podrían quedar en las oficinas menores, pero los temas disciplinarios grandes, como ineficiencia grave y temas de corrupción y defensa de los derechos humanos, deben mantenerse en la Procuraduría”, señaló Gómez Méndez. Eso sí, en cumplimiento del fallo de la Corte IDH, agregó que debería quitarse la potestad sobre los electos popularmente y sugirió una “peluqueada” del estatuto disciplinario para que realmente la Procuraduría asuma su tarea con eficacia.
“Cualquiera de las propuestas de acabar la Procuraduría o dividirla son desafortunadas. Aquí en Colombia se ha logrado estructurar un régimen disciplinario que copian en otros países”, comentó por su parte Bernal Cuéllar. Según explicó, hay muchas faltas que no son delitos, por lo que no podrían ser asumidas por la Fiscalía, pero que igualmente deben ser castigadas debido a su afectación a la función pública. “En Colombia hay graves casos de corrupción, por lo que no entiendo que se quiera acabar a la Procuraduría y se quiera pasar todo a la Fiscalía. Al desaparecerla van a quedar funcionarios en un vacío disciplinario”, remató el procurador entre 1997 y 2001.