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La autonomía que no es la que pensamos
Para comprender el debate político sobre la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), hay que remitirse a la noción de la autonomía territorial que consagra el artículo 287 de la Constitución Política de 1991 y que en lo pertinente consiste en “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones” y “participar en las rentas nacionales”. Sin embargo, son tantas las modificaciones legales y decisiones jurisprudenciales en materia de autonomía fiscal, que, tal como lo advirtió Carlos Ariel Sánchez hace veinte años, el modelo de autonomía territorial es sustancialmente diferente al que reza en la Constitución Política (CP).
La reforma en curso al impuesto predial unificado es un ejemplo de lo desvirtuado que está el modelo de descentralización fiscal acogido en la CP. Según el Ministerio de Agricultura:
“Acompañamos el proyecto de ley que busca limitar el aumento desmedido del impuesto predial unificado mediante una actualización normativa que tiene como objetivo establecer un tope máximo de aumento del impuesto del 50 % a pequeños y medianos propietarios, y un tope máximo de aumento del 300 % para grandes propietarios, que son el 5 % de los propietarios en Colombia”.
Tal decisión contraría lo dispuesto en el artículo 287 de la CP. Sin embargo, esto ocurre porque la C-232/98 lo permite al interpretar que:
“… no obstante la autonomía reconocida por el ordenamiento superior a los entes territoriales, el legislador puede limitar y aún condicionar las facultades que la Carta fundamental les otorga a dichas entidades, al estar autorizado para ello por mandato constitucional, y cuando sea necesaria y proporcionada al fin constitucional que se busca por la ley alcanzar”.
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Con el fin de ampliar el sentido de la discusión, es pertinente una aproximación filosófica a la noción de la autonomía que desde la tradición kantiana permite esclarecer que es algo más que la simple autodeterminación sin restricciones, pues concierne al conjunto de decisiones con las que los individuos consiguen emanciparse de los designios que le impone la voluntad ajena. Pero esta noción también explica la existencia de individuos denominados heterónomos que se someten voluntariamente a la determinación de otros, generalmente un superior jerárquico.
Contexto
Colombia posee 42,9 millones de hectáreas de frontera agrícola (FA), de las que 2,5 están afectadas por erosión severa o muy severa y 5,5 se siembran y, por tanto, el 81,4 % es tierra vacante compuesta por numerosos latifundios improductivos y lugar para la ganadería extensiva; es decir, la seguridad y soberanía alimentaria reposan sobre el uso de un penoso 12,7 % de la FA.
Villanueva es un municipio huilense en cuya zona rural se destaca un bosque seco tropical que se asemeja a una zona desértica, paisaje agreste que también se encuentra en unos cuantos municipios, como Sora en Boyacá, donde la agricultura afronta restricciones naturales severas. En el otro extremo hay municipios en los que se transgrede la FA y afecta páramos y tierras excluidas –ver Mapa 1–, particularmente con cultivos agroindustriales.
La tendencia dominante es la existencia de una elevada porción vacante de la FA, estrechamente relacionada con las medidas de concentración de la propiedad tales como el coeficiente de Gini. Apenas 253.000 hectáreas, el 6 por mil de la FA, se dedican al cultivo del arbusto de coca. Ante tal ineficiencia en la asignación de la FA, cabría preguntarse: ¿por qué no hay más tierra dedicada a la coca?
Mapa 1. Ocupación/estado de la frontera agrícola, Colombia 2022
16,3 millones de hectáreas de la FA vacante hacen parte de las jurisdicciones municipales en declive o en riesgo de declive poblacional. El piedemonte llanero se ha configurado de tiempo atrás en un desierto demográfico agrícola –ver Mapa 2– pues la densidad poblacional es inferior a 10 personas/km2, fenómeno que se extiende por la región orinoquense hasta involucrar sigilosamente el piedemonte caqueteño, en donde la densidad no supera los 15 habitantes/km2.
Mapa 2. La frontera agrícola vacante y el desierto demográfico, Colombia 2022
La meta del Gobierno del cambio en materia de reforma agraria se concreta en entregar al menos tres millones de hectáreas a los campesinos colombianos, pero hay dudas sobre su cumplimiento en vista de los obstáculos que ese mecanismo enfrenta y que, según el balance del Ministerio de Agricultura, en la actualidad apenas alcanza alrededor de 350.000 hectáreas.
De otra parte, los entes territoriales reclaman más autonomía sobre la base de una reforma que persigue incrementar las transferencias de la Nación al equivalente del 30,5 % de los ingresos corrientes de la Nación en los próximos doce años. Cabe preguntarse: ¿alcanza la autonomía fiscal con esta reforma? No.
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Hay varias medidas para acercarse a la autonomía fiscal y a su par dialéctico, la heteronomía fiscal o dependencia local de las transferencias del nivel central de gobierno. Una de ellas es el apalancamiento de recursos locales, es decir, la cantidad de recursos que los fiscos municipales se esfuerzan en captar por cada peso que el nivel central de gobierno les transfiere. Cuando el indicador es inferior a la unidad, expresa heteronomía fiscal, tal como ocurre con el 91,4 % de los municipios colombianos –ver Mapa 3–, mientras que entre los que gozan de autonomía solamente el 5,3 % consigue duplicar lo recibido por transferencias municipales y el 4,3 % restante alcanza un grado de apalancamiento más elevado.
Mapa 3. Actualización catastral y autonomía/heteronomía fiscal, Colombia 2022
La contrarreforma
De los 1.122 municipios colombianos, incluidas las veinte áreas no municipalizadas de la región amazónica, hay apenas 141 municipios –el 12,6 %– con el catastro actualizado, la mayor parte con ventajas en la actualización de las bases impositivas locales por estar involucrados en procesos de metropolización, lo que plantea serias dudas sobre el universo al que se dirige la norma que limita el recaudo, siendo plausible pensar que más bien favorece a los latifundistas y grandes propietarios.
A manera de ejemplo, a aquellos cuya propiedad tenga un avalúo inferior a 135 SMMLV, tan solo podrá incrementárseles la factura del predial en 50 % con respecto al año anterior, lo que constituye un excelente estímulo para mantener esa tierra vacante y el catastro desactualizado y, con ello, se neutralizan los precarios logros que se puedan alcanzar con la compra de tierras.
Con la limitación al incremento del recaudo predial hay un estrangulamiento institucional al deseable aumento de los recursos propios de libre destinación. Al aprobarse la reforma al SGP el denominador de la ecuación de apalancamiento se incrementa e, inevitablemente, el indicador de autonomía fiscal territorial se deteriora aún más de lo que está.
Integralidad de las reformas
La compra estatal de la tierra para posteriormente titularla a los campesinos no es el único instrumento al alcance del Gobierno para adelantar una reforma agraria.
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Mejorar sustancialmente el uso productivo de la FA y elevar el grado de autonomía fiscal de los municipios colombianos son dos fines de las Reformas Agraria y del SGP que, en buena lógica, deberían discutirse simultáneamente. El diseño de incentivos estructurales para eliminar el uso contemplativo de la FA y, con ello, mejorar el desempeño del sistema agroproductivo en el que se soportan la seguridad y la soberanía alimentaria del país, son fines coherentes con el propósito de elevar la autonomía fiscal municipal e incrementar el margen de inversión local en bienes públicos de competencia municipal.
El Impuesto Predial Unificado Rural (IPUR) tiene la potencia de revertir el circuito pernicioso de la tierra improductiva y el despoblamiento cuando la base del cobro involucra la estructura de la propiedad y el uso veraz que de ella se haga.
Si en el contexto de la reforma tributaria local se consignara, por ejemplo, que los predios con extensión de más de 15 UAF pagarán el 85 % de la tarifa máxima y los de más de 50 UAF la tarifa plena, esto es, el 100 % de la tarifa máxima, los grandes propietarios y latifundistas tendrían un aliciente para activar su tierra para la producción, ya directamente o quizás arrendándola o vendiendo una parte de ella y, con ello, menos campesinos tendrían estímulos para emigrar.
Además, los minifundistas y también los pequeños y medianos propietarios verán con buenos ojos que se les incremente el cobro si a los demás se les incrementa más que proporcionalmente.
El consecuente incremento en los recursos propios del Municipio le permitirá al gobernante un mayor margen de inversión local y, además, será un paso adelante hacia la anhelada autonomía fiscal y a la ruptura con el centralismo y la corrupción.
*Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Universidad Externado. Las opiniones son responsabilidad de los autores.
**Doctor en Planeamiento Urbano y Regional, economista, docente e investigador de la Universidad Externado.
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