Ley de paz total: ¿Qué le aprobó el Congreso al Gobierno Petro?

La Ley 418 de 1997 es el marco jurídico que le otorga facultades al Presidente de la República para adelantar negociaciones con grupos armados al margen de la ley, promover la convivencia y definir políticas de seguridad. Esta ley se sancionó por primera vez en 1997, durante el gobierno de Ernesto Samper. Desde entonces, ha sido renovada y modificada por el Congreso en las siguientes administraciones. Antes de esta ya existían dos antecedentes importantes: la ley de sometimiento a la justicia del gobierno Gaviria (1990-1994) y los procesos de paz con las guerrillas en los años 80s. Su más reciente extensión, entrega al gobierno herramientas para negociar con dos tipos de actores: negociaciones políticas con guerrillas que concluyan en acuerdos de paz y sometimientos a la justicia para grupos criminales sin carácter político.

¿Qué es la Paz Total?

Lo que la coalición de gobierno ha denominado Paz Total se compone de tres ejes: el primero consiste en desactivar factores de violencia mediante procesos de paz y a través del sometimiento a la justicia; el segundo, está enfocado en proteger la vida; y, el tercero, propone lograr la paz social, lo que significa promover un modelo de convivencia ciudadana en el que los conflictos cotidianos se resuelvan pacíficamente. La prórroga y modificación a la Ley 418 es un avance importante para facilitar las negociaciones, pero quedan muchos interrogantes sobre la continuidad de la violencia, las economías ilegales y el abandono estatal incluso si son exitosas las negociaciones.

Negociación de un Acuerdo de Paz vs. Sometimiento a la Justicia

En el marco de la política de paz, el gobierno podrá adelantar dos tipos de procesos:

Regiones de Paz

El articulado contempla la potestad del Presidente de la República para establecer Regiones de Paz, equivalente a territorios para adelantar diálogos de paz. Se tomarán como prioridad los municipios categorizados como ZOMAC, que son: “territorios étnicos, comunidades de influencia o zonas vulnerables en las que existan graves afectaciones a la población civil y al territorio, y en las que haya ausencia o débil presencia del Estado, así como aquellos municipios que tengan la condición de ser epicentro económico, comercial, cultural y social de una región donde estén focalizados municipios PDET”.

Servicio Social para la Paz

El servicio social para la paz, se plantea como una alternativa al servicio militar obligatorio. Incorpora opciones de servicio, en línea con el cumplimiento del Acuerdo de Paz. Algunas de esas opciones son trabajar por la protección de los ecosistemas, la alfabetización y la promoción de la cultura, en lugar de las opciones disponibles en cuerpos castrenses. Su duración será de doce meses, contará como experiencia laboral, y al finalizarse se emitirá un certificado equivalente a la libreta militar. Podrá prestarse en las siguientes 11 modalidades:

Inicialmente el proyecto de ley incluía la eliminación escalonada del servicio militar obligatorio. Ese artículo fue eliminado tras no obtener suficiente apoyo en el Senado y tras recibir críticas de la oposición que argumentó que este era un tema constitucional y no podía incluirse en una ley ordinaria. Una vez eliminado el artículo, la coalición de gobierno introdujo un proyecto de acto legislativo, que corresponde a modificaciones a la constitución, y el trámite de la eliminación del servicio militar y su reemplazo por un servicio social obligatorio inició por separado en el Congreso.

La medida, aunque ampliamente celebrada por varios sectores sociales, causó revuelo y fuertes críticas por parte de la oposición y las Fuerzas Militares. Persisten, sin embargo, dos puntos por esclarecer. Dentro de la ley no queda claro cuáles serían las sanciones para aquellos que no deseen acogerse ninguna de las dos alternativas de servicio o si se garantizará el derecho a la objeción de conciencia. Por otro lado, tampoco queda clara la temporalidad de la medida, ¿deberá prorrogarse cada cuatro años junto con la Ley de Orden Público? y ¿cómo se articulará el servicio social para la paz con el proyecto de eliminación gradual del servicio militar obligatorio?

¿Cómo fue el paso de la Ley de Paz Total (Orden Público) por el Congreso?

Fuente: Congreso Visible, 2022

La Ley de Paz Total fue uno de los proyectos prioritarios del gobierno Petro, por lo que fue tramitado a través de sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara. A lo largo de los debates hubo poca resistencia para continuar con el trámite legislativo de la ley en tanto la oposición, en cabeza del Centro Democrático, reconocía su posición minoritaria (aun cuando mantuvo una postura crítica hacia el proyecto).

Adicionalmente, en la Plenaria del Senado se votó en contra del servicio social para la paz, cuya eliminación surgió por una proposición radicada por el Centro Democrático. La bancada manifestó dudas sobre la operación y aplicación del servicio social para la paz, en tanto podría desincentivar el servicio militar y llegaría a ser negativo para la institución militar. La proposición para la eliminación fue propuesta por las senadoras del Centro Democrático María Fernanda Cabal, Paola Holguín y Paloma Valencia, cuya votación quedó 40 votos a favor y 38 en contra en la plenaria del Senado. Sin embargo, la iniciativa sí pasó en la Plenaria de Cámara y fue sometida a conciliación donde quedó finalmente aprobada en el texto final sancionado por el Presidente.

Otro punto que tampoco pasó fue el artículo proponía que los departamentos pudieran cobrar “impuesto de seguridad y convivencia ciudadana”; así como una “sobretasa al impuesto predial” a nivel municipal para la financiación de la Paz Total. La polémica fue tal que se acordó eliminar este punto para que la ley no corriera el riesgo de caerse. Junto con esto también fueron eliminados los indultos para los jóvenes de la Primera Línea capturados durante las manifestaciones: la iniciativa proponía designarlos como gestores de convivencia pero fue arduamente criticada por las bancadas del Centro Democrático y Cambio Radical, quienes la calificaron como impunidad. A pesar de haberse caído en el articulado de la Ley 418, la medida fue rápidamente adoptada por el Presidente Gustavo Petro una vez el proyecto fue sancionado: “centenares de jóvenes detenidos por participar en protestas serán declarados gestores de paz antes de Nochebuena en Colombia. Este Gobierno no colinda con líderes juveniles, sociales y activistas que simplemente se expresaban, manteniéndolos presos en las cárceles de Colombia cuando tienen el derecho de pasar Navidad con sus familias”. Esta decisión ha despertado fuertes reacciones entre la ciudadanía y miembros de las bancadas del partido Centro Democrático, Cambio Radical y Partido Conservador. Para apaciguar la polémica, el ministro de Justicia Néstor Osuna anunció que esta semana se reglamentará la Ley 2272 del 2022 (de Orden Público – Paz Total), la cual permite establecer los criterios para la selección de los gestores de paz. También enfatizó que la medida no es de amnistía ni indulto y los procesos penales que estén en curso continuarán y se estudiará su aplicación caso por caso.

También hay fricciones por parte de senadores de la coalición del gobierno como Humberto de la Calle y otros sectores Liberales y del Partido Verde respecto a la inclusión de las disidencias de las FARC en las negociaciones de paz, dado que, argumentan, ya existió un proceso previo y la gran mayoría de la organización cumplió lo pactado en La Habana. Particularmente crea tensión la posibilidad de ofrecer beneficios a Iván Márquez y otros reincidentes que presuntamente cometieron delitos después de la firma del acuerdo.

Hay preocupaciones por la posibilidad de acuerdos parciales de las mesas de negociación. Durante la negociación de Santos con las FARC se partía de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”, mientras que en las futuras negociaciones no es claro si habrá beneficios parciales en el camino.

Se reanudan negociaciones con el ELN

En el año 2016, durante el gobierno de Juan Manuel Santos, se iniciaron negociaciones con el ELN pero fueron suspendidas durante el gobierno de Iván Duque. Una vez sancionada la Ley de Orden Público, el Gobierno actual conformó un equipo negociador de 16 miembros para retomar los puntos de la agenda de 2016. Por su parte, adicional a la antigua Mesa de Delegados, el ELN nombró recientemente a alias ‘Violeta’ y alias ‘Antonio’ como gestores de paz y voceros para las negociaciones. Este último nombramiento, se sospecha, responde a un intento de equilibrar las representaciones territoriales del ELN en la mesa de negociación, pues no contaban con una voz que hablara por el frente de guerra oriental, facción que varios expertos caracterizan como la más radicalizada de la organización en armas y, junto al frente en Chocó, la que más trabas pondría a la hora de una posible negociación.

¿Qué implicaciones tiene en las negociaciones?

Si bien la Ley de Orden Público está lejos de configurar un marco normativo para las conversaciones emprendidas por el gobierno (para ello se necesitarán proyectos de ley adicionales, de acuerdo con cómo avancen las distintas mesas de diálogo), de entrada, se pueden ver dos aspectos claves que condicionarán el proceso a futuro: lo regional y el rol de las organizaciones de la sociedad civil. El tratamiento de ambos temas deja ver el esfuerzo realizado por el gobierno nacional por llevar a cabo una negociación que comprende las características de los actores armados actuales, en especial el ELN.

Respecto a lo regional, distintos puntos del articulado involucran entidades territoriales (a través del Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Locales) para el cumplimiento de los acuerdos a los que se vayan llegando en las distintas mesas. Lo anterior puede ser de especial utilidad en las conversaciones con el ELN, que intentará aterrizar los acuerdos parciales a los que se lleguen entre la Delegación de la organización y el gobierno en sus lugares de mayor influencia.

El rol de la sociedad civil en la negociación se canalizó a través de la figura de los voceros. Este fue uno de los puntos más criticados por la oposición en el Congreso, quienes argumentaban que era necesario establecer un filtro más riguroso para las organizaciones humanitarias que sirvieran como interlocutoras, en tanto, de acuerdo con congresistas del Centro Democrático como Paloma Valencia y Hernán Cadavid, existe el riesgo de que sean usadas a conveniencia por las organizaciones armadas.

Para el gobierno, los voceros podrían terminar de asegurar el apoyo de movimientos y organizaciones sociales de base que puedan servir como puentes de diálogo con el ELN, a la vez que estén en capacidad de presionar a la organización armada para lograr acuerdos humanitarios en las regiones.

¿Es suficiente negociar con los actores armados para solucionar la violencia?

La idea de conversaciones paralelas con varios actores armados, centro de la política de la Paz Total, responde a una dificultad histórica en los procesos de negociación en Colombia: ante la ausencia del grupo armado dominante, se genera un “vacío de poder” que es copado por otros actores armados, generando nuevos ciclos de violencia. Ejemplo de ello fue la expansión que vivió el ELN en zonas como Arauca, Catatumbo y el eje Cauca-Nariño, y las disputas que se han generado en Chocó y el nordeste antioqueño por cuenta de las AGC; en parte explicadas por la desmovilización de las FARC-EP.

Las economías ilegales en zonas de influencia de los grupos armados generan grandes ingresos que pueden ser fácilmente capturados por nuevos grupos si no se construyen instituciones fuertes del Estado en esas zonas. La “paz total” del gobierno puede desactivar grupos actuales con una gran capacidad de generar violencia, pero si no se establece legalidad y presencia estatal en estas zonas no hay garantía de que otros grupos no continúen explotando la minería ilegal, el contrabando y el cultivo y procesamiento de coca para hacer crecer sus fortunas y establecer nuevos órdenes sociales paralelos a la constitución nacional.

*Con el apoyo de Saruy Tolosa de Fescol, y Beatriz Gil, Melissa Téllez, Carlos Nicolás Cano, Santiago Mendoza y Juanita Cubillos de Congreso Visible.

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La Ley 418 de 1997 es el marco jurídico que le otorga facultades al Presidente de la República para adelantar negociaciones con grupos armados al margen de la ley, promover la convivencia y definir políticas de seguridad. Esta ley se sancionó por primera vez en 1997, durante el gobierno de Ernesto Samper. Desde entonces, ha sido renovada y modificada por el Congreso en las siguientes administraciones. Antes de esta ya existían dos antecedentes importantes: la ley de sometimiento a la justicia del gobierno Gaviria (1990-1994) y los procesos de paz con las guerrillas en los años 80s. Su más reciente extensión, entrega al gobierno herramientas para negociar con dos tipos de actores: negociaciones políticas con guerrillas que concluyan en acuerdos de paz y sometimientos a la justicia para grupos criminales sin carácter político.

¿Qué es la Paz Total?

Lo que la coalición de gobierno ha denominado Paz Total se compone de tres ejes: el primero consiste en desactivar factores de violencia mediante procesos de paz y a través del sometimiento a la justicia; el segundo, está enfocado en proteger la vida; y, el tercero, propone lograr la paz social, lo que significa promover un modelo de convivencia ciudadana en el que los conflictos cotidianos se resuelvan pacíficamente. La prórroga y modificación a la Ley 418 es un avance importante para facilitar las negociaciones, pero quedan muchos interrogantes sobre la continuidad de la violencia, las economías ilegales y el abandono estatal incluso si son exitosas las negociaciones.

Negociación de un Acuerdo de Paz vs. Sometimiento a la Justicia

En el marco de la política de paz, el gobierno podrá adelantar dos tipos de procesos:

Regiones de Paz

El articulado contempla la potestad del Presidente de la República para establecer Regiones de Paz, equivalente a territorios para adelantar diálogos de paz. Se tomarán como prioridad los municipios categorizados como ZOMAC, que son: “territorios étnicos, comunidades de influencia o zonas vulnerables en las que existan graves afectaciones a la población civil y al territorio, y en las que haya ausencia o débil presencia del Estado, así como aquellos municipios que tengan la condición de ser epicentro económico, comercial, cultural y social de una región donde estén focalizados municipios PDET”.

Servicio Social para la Paz

El servicio social para la paz, se plantea como una alternativa al servicio militar obligatorio. Incorpora opciones de servicio, en línea con el cumplimiento del Acuerdo de Paz. Algunas de esas opciones son trabajar por la protección de los ecosistemas, la alfabetización y la promoción de la cultura, en lugar de las opciones disponibles en cuerpos castrenses. Su duración será de doce meses, contará como experiencia laboral, y al finalizarse se emitirá un certificado equivalente a la libreta militar. Podrá prestarse en las siguientes 11 modalidades:

Inicialmente el proyecto de ley incluía la eliminación escalonada del servicio militar obligatorio. Ese artículo fue eliminado tras no obtener suficiente apoyo en el Senado y tras recibir críticas de la oposición que argumentó que este era un tema constitucional y no podía incluirse en una ley ordinaria. Una vez eliminado el artículo, la coalición de gobierno introdujo un proyecto de acto legislativo, que corresponde a modificaciones a la constitución, y el trámite de la eliminación del servicio militar y su reemplazo por un servicio social obligatorio inició por separado en el Congreso.

La medida, aunque ampliamente celebrada por varios sectores sociales, causó revuelo y fuertes críticas por parte de la oposición y las Fuerzas Militares. Persisten, sin embargo, dos puntos por esclarecer. Dentro de la ley no queda claro cuáles serían las sanciones para aquellos que no deseen acogerse ninguna de las dos alternativas de servicio o si se garantizará el derecho a la objeción de conciencia. Por otro lado, tampoco queda clara la temporalidad de la medida, ¿deberá prorrogarse cada cuatro años junto con la Ley de Orden Público? y ¿cómo se articulará el servicio social para la paz con el proyecto de eliminación gradual del servicio militar obligatorio?

¿Cómo fue el paso de la Ley de Paz Total (Orden Público) por el Congreso?

Fuente: Congreso Visible, 2022

La Ley de Paz Total fue uno de los proyectos prioritarios del gobierno Petro, por lo que fue tramitado a través de sesiones conjuntas de las comisiones primeras de Senado y Cámara. A lo largo de los debates hubo poca resistencia para continuar con el trámite legislativo de la ley en tanto la oposición, en cabeza del Centro Democrático, reconocía su posición minoritaria (aun cuando mantuvo una postura crítica hacia el proyecto).

Adicionalmente, en la Plenaria del Senado se votó en contra del servicio social para la paz, cuya eliminación surgió por una proposición radicada por el Centro Democrático. La bancada manifestó dudas sobre la operación y aplicación del servicio social para la paz, en tanto podría desincentivar el servicio militar y llegaría a ser negativo para la institución militar. La proposición para la eliminación fue propuesta por las senadoras del Centro Democrático María Fernanda Cabal, Paola Holguín y Paloma Valencia, cuya votación quedó 40 votos a favor y 38 en contra en la plenaria del Senado. Sin embargo, la iniciativa sí pasó en la Plenaria de Cámara y fue sometida a conciliación donde quedó finalmente aprobada en el texto final sancionado por el Presidente.

Otro punto que tampoco pasó fue el artículo proponía que los departamentos pudieran cobrar “impuesto de seguridad y convivencia ciudadana”; así como una “sobretasa al impuesto predial” a nivel municipal para la financiación de la Paz Total. La polémica fue tal que se acordó eliminar este punto para que la ley no corriera el riesgo de caerse. Junto con esto también fueron eliminados los indultos para los jóvenes de la Primera Línea capturados durante las manifestaciones: la iniciativa proponía designarlos como gestores de convivencia pero fue arduamente criticada por las bancadas del Centro Democrático y Cambio Radical, quienes la calificaron como impunidad. A pesar de haberse caído en el articulado de la Ley 418, la medida fue rápidamente adoptada por el Presidente Gustavo Petro una vez el proyecto fue sancionado: “centenares de jóvenes detenidos por participar en protestas serán declarados gestores de paz antes de Nochebuena en Colombia. Este Gobierno no colinda con líderes juveniles, sociales y activistas que simplemente se expresaban, manteniéndolos presos en las cárceles de Colombia cuando tienen el derecho de pasar Navidad con sus familias”. Esta decisión ha despertado fuertes reacciones entre la ciudadanía y miembros de las bancadas del partido Centro Democrático, Cambio Radical y Partido Conservador. Para apaciguar la polémica, el ministro de Justicia Néstor Osuna anunció que esta semana se reglamentará la Ley 2272 del 2022 (de Orden Público – Paz Total), la cual permite establecer los criterios para la selección de los gestores de paz. También enfatizó que la medida no es de amnistía ni indulto y los procesos penales que estén en curso continuarán y se estudiará su aplicación caso por caso.

También hay fricciones por parte de senadores de la coalición del gobierno como Humberto de la Calle y otros sectores Liberales y del Partido Verde respecto a la inclusión de las disidencias de las FARC en las negociaciones de paz, dado que, argumentan, ya existió un proceso previo y la gran mayoría de la organización cumplió lo pactado en La Habana. Particularmente crea tensión la posibilidad de ofrecer beneficios a Iván Márquez y otros reincidentes que presuntamente cometieron delitos después de la firma del acuerdo.

Hay preocupaciones por la posibilidad de acuerdos parciales de las mesas de negociación. Durante la negociación de Santos con las FARC se partía de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”, mientras que en las futuras negociaciones no es claro si habrá beneficios parciales en el camino.

Se reanudan negociaciones con el ELN

En el año 2016, durante el gobierno de Juan Manuel Santos, se iniciaron negociaciones con el ELN pero fueron suspendidas durante el gobierno de Iván Duque. Una vez sancionada la Ley de Orden Público, el Gobierno actual conformó un equipo negociador de 16 miembros para retomar los puntos de la agenda de 2016. Por su parte, adicional a la antigua Mesa de Delegados, el ELN nombró recientemente a alias ‘Violeta’ y alias ‘Antonio’ como gestores de paz y voceros para las negociaciones. Este último nombramiento, se sospecha, responde a un intento de equilibrar las representaciones territoriales del ELN en la mesa de negociación, pues no contaban con una voz que hablara por el frente de guerra oriental, facción que varios expertos caracterizan como la más radicalizada de la organización en armas y, junto al frente en Chocó, la que más trabas pondría a la hora de una posible negociación.

¿Qué implicaciones tiene en las negociaciones?

Si bien la Ley de Orden Público está lejos de configurar un marco normativo para las conversaciones emprendidas por el gobierno (para ello se necesitarán proyectos de ley adicionales, de acuerdo con cómo avancen las distintas mesas de diálogo), de entrada, se pueden ver dos aspectos claves que condicionarán el proceso a futuro: lo regional y el rol de las organizaciones de la sociedad civil. El tratamiento de ambos temas deja ver el esfuerzo realizado por el gobierno nacional por llevar a cabo una negociación que comprende las características de los actores armados actuales, en especial el ELN.

Respecto a lo regional, distintos puntos del articulado involucran entidades territoriales (a través del Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Locales) para el cumplimiento de los acuerdos a los que se vayan llegando en las distintas mesas. Lo anterior puede ser de especial utilidad en las conversaciones con el ELN, que intentará aterrizar los acuerdos parciales a los que se lleguen entre la Delegación de la organización y el gobierno en sus lugares de mayor influencia.

El rol de la sociedad civil en la negociación se canalizó a través de la figura de los voceros. Este fue uno de los puntos más criticados por la oposición en el Congreso, quienes argumentaban que era necesario establecer un filtro más riguroso para las organizaciones humanitarias que sirvieran como interlocutoras, en tanto, de acuerdo con congresistas del Centro Democrático como Paloma Valencia y Hernán Cadavid, existe el riesgo de que sean usadas a conveniencia por las organizaciones armadas.

Para el gobierno, los voceros podrían terminar de asegurar el apoyo de movimientos y organizaciones sociales de base que puedan servir como puentes de diálogo con el ELN, a la vez que estén en capacidad de presionar a la organización armada para lograr acuerdos humanitarios en las regiones.

¿Es suficiente negociar con los actores armados para solucionar la violencia?

La idea de conversaciones paralelas con varios actores armados, centro de la política de la Paz Total, responde a una dificultad histórica en los procesos de negociación en Colombia: ante la ausencia del grupo armado dominante, se genera un “vacío de poder” que es copado por otros actores armados, generando nuevos ciclos de violencia. Ejemplo de ello fue la expansión que vivió el ELN en zonas como Arauca, Catatumbo y el eje Cauca-Nariño, y las disputas que se han generado en Chocó y el nordeste antioqueño por cuenta de las AGC; en parte explicadas por la desmovilización de las FARC-EP.

Las economías ilegales en zonas de influencia de los grupos armados generan grandes ingresos que pueden ser fácilmente capturados por nuevos grupos si no se construyen instituciones fuertes del Estado en esas zonas. La “paz total” del gobierno puede desactivar grupos actuales con una gran capacidad de generar violencia, pero si no se establece legalidad y presencia estatal en estas zonas no hay garantía de que otros grupos no continúen explotando la minería ilegal, el contrabando y el cultivo y procesamiento de coca para hacer crecer sus fortunas y establecer nuevos órdenes sociales paralelos a la constitución nacional.

*Con el apoyo de Saruy Tolosa de Fescol, y Beatriz Gil, Melissa Téllez, Carlos Nicolás Cano, Santiago Mendoza y Juanita Cubillos de Congreso Visible.

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