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En una investigación sobre reformas al sector público en Colombia con Santiago Leyva, encontramos que desde Turbay hasta Santos todos los gobiernos colombianos tuvieron algún nivel de reforma. Nuestros datos indican que el espíritu reformista ha aumentado. Mientras los primeros gobiernos del periodo fueron relativamente pasivos, los últimos dos, Uribe y Santos, fueron los más entusiastas reformistas en la historia del país. Sin embargo, nuestro análisis identificó un patrón muy colombiano de reformas: todos los gobiernos buscaron combinar diferentes prácticas y enfoques de reforma, por ejemplo, algunas pro-mercado con otras más pro-estado. Al final nuestro estudio concluye que en las últimas cuatro décadas Colombia ha sido un país en constante construcción y reconstrucción, al menos en la estructura y funcionamiento de su administración pública.
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A la luz de ello, no debe sorprender que el gobierno Petro haya empezado cargado con un acervo de iniciativas de reforma en múltiples esferas de acción gubernamental: salud, mercado laboral, minas y energía, infraestructura, etc. Los ciudadanos en democracia, a través de su voto, ceden la toma de decisión a un gobierno durante el periodo presidencial y, en consecuencia, este tiene la discrecionalidad dentro de un esquema de separación de poderes, para redefinir o definir la agenda de políticas públicas y las formas y procesos de la administración pública.
Reforma es entonces una palabra esperada al tomar el poder un gobierno que viene con un cambio ideológico fundamental. El gobierno Petro tiene altos niveles de favorabilidad, y eso habla de un espacio político para iniciarlas, pero la forma atropellada en que se está dando el proceso inicial y los errores de algunos miembros de su equipo, pueden complicar los escenarios de reforma y la gobernabilidad de la administración. Me concentraré en cuatro factores que limitan la gobernanza de las reformas del gobierno actual a continuación: 1) el uso de evidencia, 2) la comunicación y la difusión de información, 3) la experiencia del equipo en alta dirección pública, y 4) la estrategia de gestión de actores y gobernanza.
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El uso de evidencia
Un mensaje central al enseñar análisis de políticas públicas, es que esta es una disciplina centrada en el problema, más que en la solución. Puede sonar contraintuitivo, pero en el mundo de la formulación de políticas públicas, arrancar con la solución en la cabeza sin haber definido el problema con base en evidencia, es un camino probable al fracaso de la política pública. Limita el espacio político y técnico para la deliberación, dificulta la relación con stakeholders claves, genera conflictos políticos inmanejables, y, más delicado, aleja el análisis de una solución efectiva, al dejar simplemente al azar si la solución preconcebida es la más indicada o no.
Llegar con soluciones listas y sin ganas de discutir no facilita el paso de las reformas. Quizás por ello resaltamos que todos los gobiernos analizados en nuestro estudio recurrieron a comisiones técnicas con expertos académicos y prácticos para generar espacio técnico y político a las reformas. Este Gobierno, en aras del tiempo, o por la inexperiencia técnico-política de algunos funcionarios claves, parece obviar la deliberación y ha avanzado con sus ideas en redes sociales más que en documentos técnicos. Esta decisión trae no sólo tensiones para el Gobierno sino para la sociedad misma, en la medida en que se buscan generar cambios de política que, si bien tienen un sustento desde la ideología de Gobierno, no brindan soporte claro en la evidencia y crean desconfianza en las partes interesadas y actores de la sociedad.
Comunicación y transparencia
Muy seguido recuerdo a mis estudiantes que las políticas públicas son ante todo una ciencia y un arte de la comunicación. Los procesos de formulación, diseño e implementación requieren en los gerentes públicos habilidades de comunicación, negociación, persuasión, gestión, y una valoración balanceada de lo técnico y lo político. Los problemas de información, y la falta de transparencia en la elaboración de documentos técnicos y de soporte de las iniciativas de reforma actuales, reflejan problemas de comunicación. La opacidad en contenidos de las propuestas y la ambigüedad y multiplicidad de mensajes, reducen el espacio de aprobación y alejan actores y grupos que si entendieran mejor las reformas incluso podrían mejorar su avance. La mejor política es la mejor comunicada.
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La experiencia en alta dirección pública
Varios de los funcionarios encargados de las reformas en sectores claves reflejan menor experiencia político-administrativa. Sus acciones de los primeros meses parecen generar porosidades en la gobernabilidad y han traído más conflictos que puntos de encuentro con partes interesadas y actores claves de la sociedad civil. La ausencia de una estrategia sólida de gestión de actores en algunos ministerios claves refleja la inexperiencia, pero también la falta de asesoría o de escucha a asesores. El discurso de la reforma es confrontacional y sugiere una supuesta dicotomía entre la técnica y la política que es dañina para el propio gobierno y sus iniciativas. La falta de documentos de política o la presentación de versiones parciales, con deficiencias e imprecisiones, resta seriedad y confianza desde los actores sociales. Esas dificultades para iniciar un proceso amplio de deliberación, y las formas de interacción personal de algunos altos funcionarios, no solo le quitan espacio a las reformas sino que pueden afectar gradualmente el capital político del gobierno.
Gestión de la gobernanza
Otra competencia central, relacionada con lo anterior, es la habilidad y capacidad de esos altos funcionarios para gestionar actores, grupos e intereses contradictorios, en espacios de discusión cada vez más litigiosos, y en un contexto con baja información o amplia desinformación. La estrategia de gestión de actores (o la ausencia de la misma) en sectores claves de las reformas, podrían indicar un conjunto de habilidades confrontacionales más relacionadas con el activismo o el debate académico, que las requeridas capacidades técnico-políticas para mejorar el espacio de gobernanza para las reformas. El abrir la participación, y asegurar la representación de actores y grupos participantes en el debate, si bien es un camino más largo, ayuda a optimizar las probabilidades de aprobación.
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Así, el gobierno Petro puede (y quizás debe) revisar las formas en que avanza sus iniciativas de reforma. Los gobiernos previos probablemente usaron un cierto pragmatismo para diversificar riesgo y asegurar la aprobación de las reformas. El hecho de que al final sus reformas fueran efectivamente aprobadas habla de la necesidad de contar con miradas amplias y procesos deliberativos a la hora de proponer las reformas. Es con técnica y política que se logra reformar, no solo con una de ellas. En una democracia, el paso forzado de las reformas genera fricciones costosas que al final pueden sacrificar el avance de las iniciativas bandera de un gobierno, como un juego de suma cero. Reformar es un arte, y más en un contexto dinámico de gobernanza como el actual. El gobierno no puede dejar las formas de lado, ni perder de vista valores públicos fundamentales como la transparencia, la deliberación basada en evidencia, ni la participación, esencia de la democracia, para asegurar el cambio que propuso y cautivó a millones de colombianos.
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