El fundamento económico de las reformas
Después de que en febrero de 2023 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo publicara un documento marco, el gobierno Petro por fin decidió respaldar la reindustrialización mediante una política que deberá ser aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes).
El gobierno se ha tomado un año y medio para diseñar esta política, sin contar cuánto se demorare en aprobarla: es el tiempo justo para un instrumento cuya vigencia es de diez años, pero es demasiado si tenemos en cuenta otros factores.
Desde hace diez meses, empezaron a presentar las reformas sociales (salud, laboral, pensiones, educación); estas dependen del sistema productivo, que propiciará las condiciones necesarias para alcanzar estas reformas:
- Nuevas condiciones para aumentar la formalidad laboral;
- Nuevos trabajos calificados con los que los empleados puedan pensionarse;
- Nuevas condiciones laborales que diversifiquen y sofistiquen la producción;
- Nuevos sectores intensivos en conocimiento: una educación que responda en calidad y cantidad a los nuevos desafíos de la nación;
- Un nuevo sistema de salud preventivo, que derivará en una sociedad más sana y presta a vincularse en mejores condiciones a la producción y a llegar a su edad de jubilación.
La identidad nacional de la reindustrialización
Es bueno que la política tenga carácter nacional, lo cual no es una contradicción en un mundo global: la globalización es la suma de naciones con identidad. Cada una, de acuerdo con sus condiciones, gana espacio en la producción y el comercio internacional.
Pero este rasgo apenas se ve en el título del documento; después, solo alude a la política de reindustrialización. A Colombia le ha costado mostrarse como una nación autónoma e interdependiente, rasgo que se ha profundizado con el neoliberalismo, que considera que las posturas nacionales son chovinismos obsoletos.
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Por eso, la ANDI es ahora un supermercado de importadores y no un gremio de industriales innovadores. Si la identidad nacional hubiera desaparecido con la globalización, no existirían las marcas país, ni las empresas pondrían en sus productos “hecho en Alemania, Brasil o Corea”, sino “hecho en el mundo”.
Para superar la ortodoxia neoliberal
La reindustrialización supera la ortodoxia neoliberal de las últimas tres décadas, que envió a Colombia por el camino equivocado del crecimiento sin perspectiva de desarrollo, razón por la cual las economías ilegales y la corrupción son las más competitivas y productivas.
La estructura productiva creada antes de 1991, prácticamente, ha desaparecido. No ha habido esfuerzos para cerrar unas actividades; conservar otras mediante la innovación, e impulsar nuevas industrias para nuevos espacios de emprendimiento, inversión e innovación.
Lo grave de esta situación —conocida por quienes han dirigido la producción y formulado políticas relacionadas— es que se han desaprovechado las potencialidades de Colombia para convertirse en una nación desarrollada y sostenible durante el siglo XXI.
La economía de la innovación
Teórica y conceptualmente, la política es impecable: orienta y propone a la nación un nuevo tipo de desarrollo productivo como el de los países desarrollados y las economías emergentes de los últimos setenta años.
Esta política es accesible para personas en cualquier campo del conocimiento porque se trata de una política pensada para el desarrollo nacional, no solo para tecnócratas neoliberales.
Un diagnóstico del subdesarrollo
La política reconoce los rezagos multidimensionales de Colombia: la actual decadencia de la economía colombiana depende más de razones propias que de factores internacionales. Ha sido una decadencia estructural de largo plazo, que se perpetúa en políticas que obstaculizan un crecimiento alto, sostenido y sostenible.
Colombia se convirtió en una “megatienda” de importadores, con uno que otro vestigio de producción industrial nacional, y algo más en agricultura, porque todo quedó en manos de una minería sin valor agregado nacional.
Las ciudades y poblaciones menores de Colombia son puro comercio formal o informal. No se constata que haya una economía diversificada, sofisticada y exportadora, con productores nacionales innovadores en actividades de alto valor agregado.
Hay poblaciones sin ninguna microindustria; otras, con pocas industrias, que caben en un pequeño parque industrial, y grandes ciudades en cuyas áreas metropolitanas se alojan las escasas grandes industrias —entre ellas, las pocas que hacen investigación y desarrollo, y que algo exportan—.
Pero no hay ninguna gran empresa importante que adelante sustitución de importaciones con inversión extranjera o nacional y cuyo objetivo sea exportar.
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Todos los países que se han desarrollado sustituyeron importaciones: una de las estrategias para crear industrias y sistemas empresariales modernos, avanzados e innovadores, con emprendimientos disruptivos y sostenibles.
Con esta política, Colombia diseña las bases de una nueva economía sostenible, de una nueva sociedad igualmente sostenible y en paz; así, se reconstruirían instituciones hoy desbaratadas por la mala política, la ilegalidad, el clientelismo, el atraso y la corrupción.
Lo más importante: las apuestas productivas estratégicas
Colombia no seleccionó sus sectores estratégicos, como lo han hecho, siguen haciendo y lo harán las economías avanzadas y emergentes. Esta fue la peor equivocación de las políticas de competitividad y de transformación productiva de los últimos treinta años.
No hay un solo país desarrollado que no haya escogido dónde centrar sus especializaciones, como símbolo de identidad productiva y como estrategia para mejorar su innovación y exportaciones. Cuando se concentran las capacidades y los recursos, se irrigan al resto de la economía y la sociedad.
El daño que le hicieron a la economía, a la sociedad y al Estado con esa decisión de ser buenos en todo y no ser buenos en nada es culpable de las altas tasas de desempleo, del mediocre crecimiento y la baja productividad, de la espantosa inequidad, de la creciente ilegalidad, de la imparable informalidad y de la guerra en su versión neoliberal.
Parece una decisión menor para quien no sabe sobre las nuevas teorías del desarrollo y de economía de la innovación; sin embargo, es la principal decisión de política industrial. Si no hay selección de apuestas estratégicas, las políticas serán generales, y los instrumentos no diferenciarán entre producir café y desarrollar una industria aeroespacial: gran estupidez.
¿Por qué Colombia cometió semejante equivocación teórica, conceptual y de política? Hay cuatro posibles explicaciones:
- Negoció con Estados Unidos entregar la economía a cambio de financiación para que la guerra interna le saliera barata a la dirigencia de Colombia;
- Siguió ciegamente las ideas de David Ricardo de hace doscientos años de que las economías deben especializarse según sus ventajas comparativas y renunciar a las ventajas competitivas en nuevas actividades o sectores;
- Simplemente, entregó la soberanía productiva y del derecho al desarrollo a la hegemonía de turno, mediante los tratados de libre comercio (TLC);
- Una combinación de las anteriores.
Las políticas de competitividad y de transformación productiva han sido textos sin imaginación, sin grandes objetivos y sin metas ambiciosas.
Nada de los malos resultados de Colombia en el contexto de la economía global tiene que ver con decisiones del gobierno progresista. La deuda exterior no se puede pagar si no es con grandes restricciones al gasto y la inversión, y la regla fiscal es una irracional camisa de fuerza cuando el país necesita grandes recursos para reindustrializar la economía, entre el Estado y las empresas. Los retornos, y con creces, vendrán después.
También hay que reestructurar la educación desde el prekínder hasta los doctorados. Así se fortalecería la investigación y se podría avanzar a un desarrollo regional autonómico, porque la descentralización ya no sirve, así como no sirve el neoliberalismo.
Las fortalezas propias de Colombia
Dicho lo anterior, la Política Nacional de Reindustrialización es un texto inspirador y esperanzador. Está en la ruta cierta de un desarrollo que debe ser único, como es único el camino al desarrollo de cualquier nación del planeta, por eso existen los estudios de casos.
Las apuestas estratégicas son de grandes sectores y, ante todo, de enormes conjuntos de múltiples actividades productivas. Más allá de la agricultura, las otras tres apuestas parecen de otro planeta o de otra nación, porque de ellas recién se conversa. Además, tienen la virtud de que recuperan sectores o actividades que Colombia ya había desarrollado antes de la apertura neoliberal, y que clamaban por una reindustrialización en una economía abierta.
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No fueron escuchados y la desindustrialización se vino sin compasión, por eso hoy se propone la reindustrialización.
En el texto para el Conpes, la reindustrialización considera el calentamiento global, lo cual le da identidad y proyección más allá del año 2033, y valida el discurso internacional del presidente Petro porque la inversión en tecnologías limpias y fósiles era igual en 2016, pero en 2023 por 1,7 dólares invertidos en tecnologías limpias, se invirtió 1 dólar en energías fósiles según la agencia nacional de energía de los Estados Unidos.
El núcleo de la política
Los contenidos de las apuestas estratégicas de la Política Nacional de Reindustrialización para el Conpes son bastante ilustrativos de la complejidad y ambición de los desafíos.
- Agricultura: Reforma agraria y paz en el campo para la autosuficiencia alimentaria.
- Salud: Reforma del sistema para crear una industria de salud con muchos recursos públicos derivados de las EPS. Estas no invirtieron un peso en investigación y desarrollo; en su integración vertical, jamás pensaron en una industria potente para garantizar el abastecimiento, reducir la dependencia, y abatir los altos precios.
- Energía: Cambiar la matriz energética desarrollando industrias e investigación en nuevas energías. Ecopetrol, las generadoras de energía y las empresas deben tener una función estratégica de financiación, investigación y producción. Los minerales estratégicos también forman parte de esta apuesta.
- Defensa y vida: Respaldar la emergente industria aeroespacial, de mar y de los ríos en torno a la vida y la soberanía nacional, para un mar territorial tan grande como el territorio continental.
Las nuevas tecnologías digitales inteligentes serán transversales; tienen la oportunidad de desarrollarse y convertirse en otro sector clave, de igual manera la electrónica que fue la industria de alta tecnología perjudicada con la desindustrialización. Sin embargo, tres de las cuatro apuestas estratégicas son intensivas en esta tecnología.
La reindustrialización comienza con debilidades en los campos del software y del hardware, que son la base, junto a los nuevos materiales, del cambio productivo y tecnológico mundial. Ocurre lo mismo con la débil política nacional de emprendimiento, que no mejora porque las políticas de competitividad y de transformación productiva no eran buenas para motivar la inmersión en industrias y empresas innovadoras de gran suceso.
Dos temas sugiero para el documento Conpes: la Agencia Colombiana de Industrias de la Reindustrialización y los Centros Regionales de Innovación y Emprendimiento para las regiones de menor desarrollo.
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*Analista político, consultor e investigador independiente experto en economía de la innovación
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