Reforma al Código Electoral: puntos claves y sus controversias

Más de 30 años pasaron para que Colombia tuviera un nuevo Código Electoral, esto gracias a la recién aprobada y conciliada reforma que fue sacada in extremis por el Congreso de la República esta semana, para la que incluso se tuvo que convocar a sesiones extraordinarias para homogenizar los textos de Cámara y Senado. El esfuerzo implicó más de 60 horas de debate y el estudio de cerca de más de 2.000 proposiciones. Al final no faltaron las controversias, pese a los múltiples consensos, tanto así que varios miembros de la oposición decidieron apartarse del texto final y no apoyarlo. Para expertas, como Alejandra Barrios, de la Misión de Observación Electoral (MOE), este es un gran impacto contra el Código, pues le quita legitimidad.

Además de este tema, otro de los aspectos a tener en cuenta es la multiplicidad de asuntos que están en una sola reforma. Y es que en el texto presentado en el Legislativo, impulsado por la organización electoral con el aval del Gobierno Nacional, se incluyeron aspectos tan disímiles como la modalidad de votación y las reglas de juego por las que se regirán las encuestadoras del país, por ejemplo. Esto ha hecho que el documento final sea complejo y que tenga que ser analizado en sus pequeñas piezas y no en un todo. El Espectador se dio a la tarea de escoger los principales temas de la reforma para explicarlos y entender sus posibles implicaciones, las posturas de varios expertos y los reparos que recibieron tanto del país político como de las organizaciones que le siguieron la pista paso a paso a la que podría ser la gran reforma del gobierno de Iván Duque.

Las nuevas tecnologías electorales

El proyecto hace un importante énfasis en términos tecnológicos, que incluyen la biometría, el voto electrónico mixto y la adquisición de un software propio para la realización del escrutinio. Al principio, el texto original tenía otros aditamentos, como el voto por internet y el completamente electrónico, entre otros, que levantaron temores y advertencias de varios sectores. Aunque al final se depuró, este ítem sigue trayendo algunos reparos, sobre todo en cuanto a la tecnología dispuesta para emitir el voto. Para Lucía Camacho, de la Fundación Karisma, “el Código mantiene una definición restrictiva de voto que define una tecnología en particular, que va en contra del principio de neutralidad tecnológica”.

Desde Karisma también se advirtió que la adquisición del software, destacada como uno de los grandes logros por los ponentes, no tiene claras sus implicaciones y su significado frente al escrutinio. También llaman la atención sobre artículos que dejan una especificación de hasta el número de caracteres y combinación que deben tener las contraseñas para software de escrutinio, pues es una forma de que el artículo quede desactualizado en poco tiempo y de quedar expuestos a los hackers. Eso sí, la MOE, a través de su directora, Alejandra Barrios, destacó que estas novedades del voto electrónico no serán usadas de ninguna forma en las elecciones de 2022.

Queda claro, agregó Barrios, que gran parte de este asunto solo se podrá entender cuando comience a operar, y hoy no se tiene toda la información para hablar de los posibles avances en cuanto al voto electrónico y sus relacionados. Por otro lado, si bien resaltó el apartado de las auditorías -que implican que los partidos van a tener un representante especial que va a saber con anterioridad los resultados de la mesa antes de que sean transmitidos-, advirtió que no da el suficiente tiempo para que se realicen, pues por lo menos se necesitarían nueve meses para llevar este proceso sin tener que luchar con tiempos ajustados. En este punto también comentó que será un gran reto para los partidos participar de este nuevo tipo de veedurías. De una manera parecida, Karisma celebró el logro de la inclusión de las auditorías, pero criticó la forma como quedaron consignadas, pues no se puede hacer una diferenciación de los múltiples procesos.

Encuestas

Uno de los temas que menos se ha tocado, y hasta ha pasado de agache, es el de las encuestas. Como señalan varios cercanos al gremio de las firmas encargadas de realizarlas, ello fue introducido por la Comisión Primera del Senado, porque desde el Gobierno no se había contemplado una modernización de la regulación, que data de 1996. Entre los puntos más importantes del capítulo de encuestas se encuentran la definición de estas y de los sondeos, los tipos de municipios que deben ser incluidos en dichos procesos estadísticos, los parámetros para escoger la muestra y las regulaciones básicas para las encuestadoras y sus productos. La principal razón del apartado, según uno de sus proponentes, Armando Benedetti, es mejorar la calidad de las encuestas.

Según el senador, algunas encuestadoras trabajaban con una misma base de datos siempre, por lo que sus resultados no son confiables. Asimismo, recalcó que en regiones se ha vuelto común que aparezcan encuestadoras para las elecciones y luego desaparezcan. Las posiciones asumidas por el congresista y expuestas en el Código han sido controversiales en el gremio, que reconoció que, a pesar de todo, siempre se mantuvo un diálogo amplio con los ponentes. César Caballero, de Cifras y Conceptos, destacó que se crean unas exigencias que garantizarán que las encuestas sean más grandes y robustas, que se traduce en mayor calidad. Otros, como Leandro Izquierdo, presidente de la Asociación Colombiana de Empresas de Investigación de Mercados y Opinión Pública (ACEI), tuvieron más reparos.

Ambos coincidieron en que las nuevas exigencias conllevan menos encuestas, sobre todo regionales, por el incremento en sus costos. Izquierdo hizo énfasis en que se están imponiendo muestras y márgenes de error de forma forzosa, que hará que solo unos pocos puedan encuestar y, por ende, se afecte el derecho a la información. Tanto Caballero como Izquierdo llamaron la atención sobre el punto en el que se juzgará la calidad de la encuesta por su “representación de la realidad”, pues podrán sancionar a la firma “por no predecir el futuro”. Izquierdo también cuestionó que las auditorías a las encuestadoras sean hechas por el Consejo Nacional Electoral (CNE), porque, en su concepto, su trasfondo político hace que sean los partidos los que terminen juzgándolos. Y criticó que se tenga que entregar al tribunal la encuesta antes de publicarla, pues se puede incurrir en censura, fuga de información y pérdida de la primicia.

Proceso electoral como tema de seguridad nacional

Uno de los puntos más polémicos que se discutieron y, a fin de cuentas, quedó aprobado, es el que recoge el artículo 247, referente a la consideración del proceso electoral como de carácter de seguridad y defensa nacional. La conciliación acogió el artículo como venía de Senado, que hace la salvedad en su parágrafo en cuanto a que esta condición no puede “limitar la observación, así como para permitir la transparencia”. La oposición alertó que esto puede generar la contratación a dedo y la imposibilidad de hacer veeduría, por ejemplo, a los acuerdos de todo lo referente al voto mixto y el funcionamiento de la máquina para emitir el voto. Para la MOE es importante que la Corte Constitucional lo analice bien para que en su interpretación no deje cabida a que sea una talanquera para impedir la transparencia en la contratación, al momento de hacer control por parte de los medios y la sociedad civil.

Andrés Hernández, director de Transparencia por Colombia, da un parte de tranquilidad, pues a su juicio, “el parágrafo hace una aclaración de las condiciones para que no se impida la observación del proceso” y, además, porque hay jurisprudencia en la que se exige una argumentación detallada de por qué se protege esta información, pero esto no es una excusa para no compartir las generalidades. Es decir, “en materia de restricción sobre seguridad y defensa, lo que se tiene que proteger es el dato específico susceptible de poner en riesgo la seguridad, mas no el proceso por completo”. Hernández insistió: “Cada vez es más cuestionada la noción de que la seguridad y defensa es absoluta en términos de estar cerrada o no sujeta al escrutinio público de las instancias encargadas de lo mismo. La rendición de cuentas de la Registraduría como entidad pública no puede quedar cercenada bajo estos planteamientos”.

Una Registraduría más grande

Otro de los asuntos que dejó inconforme a la oposición fue el aumento de la planta de personal de la Registraduría, con la inclusión del nombramiento de dos delegados seccionales por cada departamento, en el artículo 26, y de dos registradores especiales, municipales y auxiliares en los municipios del país que tengan una proyección poblacional de entre 65.001 y 200.000 habitantes. En otros municipios con menos población, según el artículo 27, habrá un registrador municipal. Eso, a juicio de la oposición, le otorga la potestad al registrador de turno para nombrar más de 1.000 cargos. “Un festín de contratación”, comentó la representante Ángela María Robledo, de Colombia Humana.

“La posibilidad de nombrar registradores seccionales y distritales nos parece que es un aumento innecesario, es burocracia, es allí donde se reparte la mermelada y esto genera un impacto fiscal. Tenemos que estar vigilantes de que sean personas escogidas por meritocracia”, criticó a su vez la representante María José Pizarro, de los Decentes. De hecho, partes de esas críticas también llegaron desde senadores de partidos de gobierno, como John Milton Rodríguez, de Colombia Justa-Libres, para quien, sobre todo en épocas de pandemia, es necesario que el Estado se apriete el cinturón: “Queda en duda la austeridad en los gastos burocráticos”, dijo. Ese argumento fue replicado por el senador Roy Barreras, al manifestar que lo que se estaba era llamando al recorte de empleos en medio de la pandemia “bajo el viejo modelo del Estado mínimo”. “El Estado tiene que crecer para cumplir su tarea y ser el primer generador de empleo”, concluyó Barreras, momentos antes de la votación de la conciliación.

Reformas para los días de votación

Además de estos elementos, quedaron también consignados los que definen cómo será la nueva jornada electoral. El Congreso aprobó que se extienda el horario para participar en los comicios: en las nuevas elecciones las mesas de votaciones iniciarán a las 8:00 de la mañana y cerrarán a las 5:00 de la tarde. Para los colombianos residentes en el exterior, el período de votación será de una semana. “Lo anterior para facilitar el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular”, dice el artículo 160 de la reforma.

Quedó como norma que el Estado garantizará el transporte, por medio de rutas hacia los puestos de votación urbanos y rurales, entre las 7:00 de la mañana y las 6:00 de la tarde. “Es importante que haya una hora más para votar y que las empresas de transporte tengan que entregar las hojas de ruta del día domingo, que se garantice el servicio público que antes desaparecía”, anotó Alejandra Barrios. “Lo preocupante de la jornada electoral es que se avala que el CNE pueda suspender el proceso electoral, a solicitud del presidente de la República, por alteraciones al orden público o fuerza mayor. Esto deja amplia discrecionalidad al presidente sobre el desarrollo de los comicios electorales”, criticó a su turno el senador Antonio Sanguino, de la Alianza Verde.

En cuanto al rol de los testigos electorales, el Congreso aprobó que puedan utilizar celulares, grabadoras y cámaras de foto y video durante el escrutinio de la mesa para el desarrollo de su función. Sin embargo, se les prohíbe utilizar los medios tecnológicos durante la jornada de votación, es decir, antes del recuento de votos. “En el primer momento estamos intentando que no se utilicen dispositivos móviles para que no se pierda el secreto al voto, por la compra de votos, y en el segundo, en el escrutinio, lo que menos se quiere es que haya secretos”, enfatizó la Registraduría.

Frente a garantizar el voto rural y el aumento de mesas de votación, la entidad precisó que más que incremento, se trata de una mejora en la redistribución de las mismas. “En el Código anterior había una disposición que decía que debía haber un puesto de votación cada 10 kilómetros. Ahora las autoridades electorales tienen la libertad de reorganizar los puestos sin criterio de distancia. Esto permite que se puedan mandar mesas a las veredas lejanas, a diferencia de antes que se podían concentrar 20 mesas en un mismo puesto”, expresó la Registraduría, añadiendo que con esto se da cumplimiento a lo pactado en el Acuerdo de Paz. En torno a esto, Barrios comentó que a ojos de la MOE es positivo porque “uno de los objetivos era ampliar la democracia, que no se tuviera que ir hasta los puestos”.

A la espera del examen que haga la Corte Constitucional, lo cierto es que hoy Colombia tiene un nuevo Código Electoral que implica unas nuevas reglas de juego en la escogencia de sus gobernantes. “Todo el mundo quiere que no le roben sus votos”, ha dicho el registrador nacional, Alexánder Vega, en defensa de la propuesta. Algunos han expresado temores, otros celebran y la gran mayoría de la ciudadanía se mantiene a la expectativa de su aplicación real en las urnas. Solo ahí se verá si es verdad aquello que tanto pregonaron sus defensores a lo largo de su trámite en el Congreso: que ahora se verán procesos limpios y legítimos, pues se está atacando de raíz la corrupción electoral. Ya veremos.

Más de 30 años pasaron para que Colombia tuviera un nuevo Código Electoral, esto gracias a la recién aprobada y conciliada reforma que fue sacada in extremis por el Congreso de la República esta semana, para la que incluso se tuvo que convocar a sesiones extraordinarias para homogenizar los textos de Cámara y Senado. El esfuerzo implicó más de 60 horas de debate y el estudio de cerca de más de 2.000 proposiciones. Al final no faltaron las controversias, pese a los múltiples consensos, tanto así que varios miembros de la oposición decidieron apartarse del texto final y no apoyarlo. Para expertas, como Alejandra Barrios, de la Misión de Observación Electoral (MOE), este es un gran impacto contra el Código, pues le quita legitimidad.

Además de este tema, otro de los aspectos a tener en cuenta es la multiplicidad de asuntos que están en una sola reforma. Y es que en el texto presentado en el Legislativo, impulsado por la organización electoral con el aval del Gobierno Nacional, se incluyeron aspectos tan disímiles como la modalidad de votación y las reglas de juego por las que se regirán las encuestadoras del país, por ejemplo. Esto ha hecho que el documento final sea complejo y que tenga que ser analizado en sus pequeñas piezas y no en un todo. El Espectador se dio a la tarea de escoger los principales temas de la reforma para explicarlos y entender sus posibles implicaciones, las posturas de varios expertos y los reparos que recibieron tanto del país político como de las organizaciones que le siguieron la pista paso a paso a la que podría ser la gran reforma del gobierno de Iván Duque.

Las nuevas tecnologías electorales

El proyecto hace un importante énfasis en términos tecnológicos, que incluyen la biometría, el voto electrónico mixto y la adquisición de un software propio para la realización del escrutinio. Al principio, el texto original tenía otros aditamentos, como el voto por internet y el completamente electrónico, entre otros, que levantaron temores y advertencias de varios sectores. Aunque al final se depuró, este ítem sigue trayendo algunos reparos, sobre todo en cuanto a la tecnología dispuesta para emitir el voto. Para Lucía Camacho, de la Fundación Karisma, “el Código mantiene una definición restrictiva de voto que define una tecnología en particular, que va en contra del principio de neutralidad tecnológica”.

Desde Karisma también se advirtió que la adquisición del software, destacada como uno de los grandes logros por los ponentes, no tiene claras sus implicaciones y su significado frente al escrutinio. También llaman la atención sobre artículos que dejan una especificación de hasta el número de caracteres y combinación que deben tener las contraseñas para software de escrutinio, pues es una forma de que el artículo quede desactualizado en poco tiempo y de quedar expuestos a los hackers. Eso sí, la MOE, a través de su directora, Alejandra Barrios, destacó que estas novedades del voto electrónico no serán usadas de ninguna forma en las elecciones de 2022.

Queda claro, agregó Barrios, que gran parte de este asunto solo se podrá entender cuando comience a operar, y hoy no se tiene toda la información para hablar de los posibles avances en cuanto al voto electrónico y sus relacionados. Por otro lado, si bien resaltó el apartado de las auditorías -que implican que los partidos van a tener un representante especial que va a saber con anterioridad los resultados de la mesa antes de que sean transmitidos-, advirtió que no da el suficiente tiempo para que se realicen, pues por lo menos se necesitarían nueve meses para llevar este proceso sin tener que luchar con tiempos ajustados. En este punto también comentó que será un gran reto para los partidos participar de este nuevo tipo de veedurías. De una manera parecida, Karisma celebró el logro de la inclusión de las auditorías, pero criticó la forma como quedaron consignadas, pues no se puede hacer una diferenciación de los múltiples procesos.

Encuestas

Uno de los temas que menos se ha tocado, y hasta ha pasado de agache, es el de las encuestas. Como señalan varios cercanos al gremio de las firmas encargadas de realizarlas, ello fue introducido por la Comisión Primera del Senado, porque desde el Gobierno no se había contemplado una modernización de la regulación, que data de 1996. Entre los puntos más importantes del capítulo de encuestas se encuentran la definición de estas y de los sondeos, los tipos de municipios que deben ser incluidos en dichos procesos estadísticos, los parámetros para escoger la muestra y las regulaciones básicas para las encuestadoras y sus productos. La principal razón del apartado, según uno de sus proponentes, Armando Benedetti, es mejorar la calidad de las encuestas.

Según el senador, algunas encuestadoras trabajaban con una misma base de datos siempre, por lo que sus resultados no son confiables. Asimismo, recalcó que en regiones se ha vuelto común que aparezcan encuestadoras para las elecciones y luego desaparezcan. Las posiciones asumidas por el congresista y expuestas en el Código han sido controversiales en el gremio, que reconoció que, a pesar de todo, siempre se mantuvo un diálogo amplio con los ponentes. César Caballero, de Cifras y Conceptos, destacó que se crean unas exigencias que garantizarán que las encuestas sean más grandes y robustas, que se traduce en mayor calidad. Otros, como Leandro Izquierdo, presidente de la Asociación Colombiana de Empresas de Investigación de Mercados y Opinión Pública (ACEI), tuvieron más reparos.

Ambos coincidieron en que las nuevas exigencias conllevan menos encuestas, sobre todo regionales, por el incremento en sus costos. Izquierdo hizo énfasis en que se están imponiendo muestras y márgenes de error de forma forzosa, que hará que solo unos pocos puedan encuestar y, por ende, se afecte el derecho a la información. Tanto Caballero como Izquierdo llamaron la atención sobre el punto en el que se juzgará la calidad de la encuesta por su “representación de la realidad”, pues podrán sancionar a la firma “por no predecir el futuro”. Izquierdo también cuestionó que las auditorías a las encuestadoras sean hechas por el Consejo Nacional Electoral (CNE), porque, en su concepto, su trasfondo político hace que sean los partidos los que terminen juzgándolos. Y criticó que se tenga que entregar al tribunal la encuesta antes de publicarla, pues se puede incurrir en censura, fuga de información y pérdida de la primicia.

Proceso electoral como tema de seguridad nacional

Uno de los puntos más polémicos que se discutieron y, a fin de cuentas, quedó aprobado, es el que recoge el artículo 247, referente a la consideración del proceso electoral como de carácter de seguridad y defensa nacional. La conciliación acogió el artículo como venía de Senado, que hace la salvedad en su parágrafo en cuanto a que esta condición no puede “limitar la observación, así como para permitir la transparencia”. La oposición alertó que esto puede generar la contratación a dedo y la imposibilidad de hacer veeduría, por ejemplo, a los acuerdos de todo lo referente al voto mixto y el funcionamiento de la máquina para emitir el voto. Para la MOE es importante que la Corte Constitucional lo analice bien para que en su interpretación no deje cabida a que sea una talanquera para impedir la transparencia en la contratación, al momento de hacer control por parte de los medios y la sociedad civil.

Andrés Hernández, director de Transparencia por Colombia, da un parte de tranquilidad, pues a su juicio, “el parágrafo hace una aclaración de las condiciones para que no se impida la observación del proceso” y, además, porque hay jurisprudencia en la que se exige una argumentación detallada de por qué se protege esta información, pero esto no es una excusa para no compartir las generalidades. Es decir, “en materia de restricción sobre seguridad y defensa, lo que se tiene que proteger es el dato específico susceptible de poner en riesgo la seguridad, mas no el proceso por completo”. Hernández insistió: “Cada vez es más cuestionada la noción de que la seguridad y defensa es absoluta en términos de estar cerrada o no sujeta al escrutinio público de las instancias encargadas de lo mismo. La rendición de cuentas de la Registraduría como entidad pública no puede quedar cercenada bajo estos planteamientos”.

Una Registraduría más grande

Otro de los asuntos que dejó inconforme a la oposición fue el aumento de la planta de personal de la Registraduría, con la inclusión del nombramiento de dos delegados seccionales por cada departamento, en el artículo 26, y de dos registradores especiales, municipales y auxiliares en los municipios del país que tengan una proyección poblacional de entre 65.001 y 200.000 habitantes. En otros municipios con menos población, según el artículo 27, habrá un registrador municipal. Eso, a juicio de la oposición, le otorga la potestad al registrador de turno para nombrar más de 1.000 cargos. “Un festín de contratación”, comentó la representante Ángela María Robledo, de Colombia Humana.

“La posibilidad de nombrar registradores seccionales y distritales nos parece que es un aumento innecesario, es burocracia, es allí donde se reparte la mermelada y esto genera un impacto fiscal. Tenemos que estar vigilantes de que sean personas escogidas por meritocracia”, criticó a su vez la representante María José Pizarro, de los Decentes. De hecho, partes de esas críticas también llegaron desde senadores de partidos de gobierno, como John Milton Rodríguez, de Colombia Justa-Libres, para quien, sobre todo en épocas de pandemia, es necesario que el Estado se apriete el cinturón: “Queda en duda la austeridad en los gastos burocráticos”, dijo. Ese argumento fue replicado por el senador Roy Barreras, al manifestar que lo que se estaba era llamando al recorte de empleos en medio de la pandemia “bajo el viejo modelo del Estado mínimo”. “El Estado tiene que crecer para cumplir su tarea y ser el primer generador de empleo”, concluyó Barreras, momentos antes de la votación de la conciliación.

Reformas para los días de votación

Además de estos elementos, quedaron también consignados los que definen cómo será la nueva jornada electoral. El Congreso aprobó que se extienda el horario para participar en los comicios: en las nuevas elecciones las mesas de votaciones iniciarán a las 8:00 de la mañana y cerrarán a las 5:00 de la tarde. Para los colombianos residentes en el exterior, el período de votación será de una semana. “Lo anterior para facilitar el desplazamiento de ciudadanos colombianos que se pueden encontrar distantes de la sede consular”, dice el artículo 160 de la reforma.

Quedó como norma que el Estado garantizará el transporte, por medio de rutas hacia los puestos de votación urbanos y rurales, entre las 7:00 de la mañana y las 6:00 de la tarde. “Es importante que haya una hora más para votar y que las empresas de transporte tengan que entregar las hojas de ruta del día domingo, que se garantice el servicio público que antes desaparecía”, anotó Alejandra Barrios. “Lo preocupante de la jornada electoral es que se avala que el CNE pueda suspender el proceso electoral, a solicitud del presidente de la República, por alteraciones al orden público o fuerza mayor. Esto deja amplia discrecionalidad al presidente sobre el desarrollo de los comicios electorales”, criticó a su turno el senador Antonio Sanguino, de la Alianza Verde.

En cuanto al rol de los testigos electorales, el Congreso aprobó que puedan utilizar celulares, grabadoras y cámaras de foto y video durante el escrutinio de la mesa para el desarrollo de su función. Sin embargo, se les prohíbe utilizar los medios tecnológicos durante la jornada de votación, es decir, antes del recuento de votos. “En el primer momento estamos intentando que no se utilicen dispositivos móviles para que no se pierda el secreto al voto, por la compra de votos, y en el segundo, en el escrutinio, lo que menos se quiere es que haya secretos”, enfatizó la Registraduría.

Frente a garantizar el voto rural y el aumento de mesas de votación, la entidad precisó que más que incremento, se trata de una mejora en la redistribución de las mismas. “En el Código anterior había una disposición que decía que debía haber un puesto de votación cada 10 kilómetros. Ahora las autoridades electorales tienen la libertad de reorganizar los puestos sin criterio de distancia. Esto permite que se puedan mandar mesas a las veredas lejanas, a diferencia de antes que se podían concentrar 20 mesas en un mismo puesto”, expresó la Registraduría, añadiendo que con esto se da cumplimiento a lo pactado en el Acuerdo de Paz. En torno a esto, Barrios comentó que a ojos de la MOE es positivo porque “uno de los objetivos era ampliar la democracia, que no se tuviera que ir hasta los puestos”.

A la espera del examen que haga la Corte Constitucional, lo cierto es que hoy Colombia tiene un nuevo Código Electoral que implica unas nuevas reglas de juego en la escogencia de sus gobernantes. “Todo el mundo quiere que no le roben sus votos”, ha dicho el registrador nacional, Alexánder Vega, en defensa de la propuesta. Algunos han expresado temores, otros celebran y la gran mayoría de la ciudadanía se mantiene a la expectativa de su aplicación real en las urnas. Solo ahí se verá si es verdad aquello que tanto pregonaron sus defensores a lo largo de su trámite en el Congreso: que ahora se verán procesos limpios y legítimos, pues se está atacando de raíz la corrupción electoral. Ya veremos.