Análisis: Regular la protesta social por decreto es inconstitucional

Prohibir los bloqueos

El pasado 18 de junio, el ministro del Interior, Daniel Palacios, anunció en Twitter que el Gobierno Nacional modificará el Decreto 003 de 2021 para establecer que no constituye manifestación pacífica “aquella que promueva el empleo de medios para obstaculizar temporal o permanentemente vías o infraestructura del transporte”.

Todavía no se conoce el contenido preciso de la reforma, pero la declaración del ministro indica que la intención es limitar la definición de protesta pacífica. Concretamente se decretaría que los bloqueos de vías o cortes de rutas, tanto temporales como permanentes, no constituyen una forma legítima de protesta y, por lo tanto, no pueden ser protegidos en los términos del artículo 37 de la Constitución. Esto implicaría que pueda ser disueltos por la Fuerza Pública a través de las armas. ¿Cómo llegó el Fobierno a esta decisión? ¿Es constitucional la reforma que anunció el ministro?

Un fallo obligatorio y un decreto no cumplido

A finales de 2019, estudiantes, profesores, organizaciones de derechos humanos y otras ciudadanas y ciudadanos interpusimos una acción de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá para proteger varios derechos fundamentales que, en nuestro criterio, habían sido vulnerados por el Gobierno durante el paro nacional de ese año.

El 22 de septiembre de 2020, la Corte Suprema de Justicia decidió, en segunda instancia, que los demandados habían vulnerado el derecho a la protesta pacífica y otros derechos fundamentales. En el fallo, la Corte afirmó que la Fuerza Pública intervino la protesta pacífica de manera sistemática, violenta e injustificada; se usaron armas letales y agentes químicos de manera desproporcionada; el Gobierno Nacional estigmatizó a quienes criticaron sus actuaciones; se llevaron a cabo capturas y detenciones ilegales y abusivas, acompañadas de tratos inhumanos, crueles y degradantes, y se dieron ataques contra las libertades de expresión y prensa.

De acuerdo con la Corte Suprema de Justicia, estas conductas crearon un ambiente de temor y zozobra que amenazó el ejercicio del derecho fundamental a la protesta y otros derechos asociados.

Por lo anterior, la Corte le ordenó al presidente de la República, entre otras cosas, convocar una mesa de trabajo para reestructurar las directrices sobre uso de la fuerza en manifestaciones y emitir un protocolo que protegiera los derechos de las personas. Dicho protocolo debía incluir los estándares desarrollados por la Corte Constitucional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las recomendaciones de la ONU y lo señalado en la sentencia.

Como consecuencia de esta mesa de trabajo, de la cual participamos organizaciones sociales, personas interesadas, órganos de control, representantes del Gobierno y autoridades de Policía, se emitió el Decreto 003 de 2021, el mismo que el Ejecutivo propone modificar ahora para restringir la definición de protesta pacífica.

A pesar de que el decreto fue emitido y la Presidencia cumplió formalmente la orden de permitir la participación de organizaciones de derechos humanos y otras personas interesadas, las directrices sobre uso de la fuerza no fueron verdaderamente reestructuradas. De hecho, muchos de los elementos que los actores sociales considerábamos relevantes para lograr una limitación efectiva del uso arbitrario de la fuerza en contextos de protesta no fueron incorporados en el texto final.

El protocolo entró en vigor en enero de 2021 y, por lo tanto, debió ser aplicado durante el paro nacional que comenzó a finales de abril. Sin embargo, la Fuerza Pública ha seguido actuando como lo hacía antes y eso ha producido decenas de vulneraciones de derechos humanos.

En ese contexto, la modificación que anunció el ministro del Interior es inconstitucional por al menos cinco motivos:

• Se necesitaría una ley estatutaria

La Corte Constitucional advirtió en la sentencia C-227 de 2017 que solo el Congreso de la República puede regular el derecho a la protesta, y únicamente mediante una ley estatutaria; es decir, una norma especial para regular derechos fundamentales.

Las leyes estatutarias tienen características particulares que garantizan la protección de los derechos de las personas: el debate debe darse en una sola legislatura y el proyecto debe ser aprobado por mayoría absoluta y no apenas por mayoría simple. Una vez aprobado por el Congreso, la ley debe ser revisada automáticamente por la Corte Constitucional y no entra en vigor hasta que eso ocurra.

Le recomendamos: El ministro de defensa pone en riesgo la protesta social

2. El derecho a la protesta debe protegerse

La Corte Constitucional estableció que, incluso a través de una ley estatuaria, el Congreso no puede anular el derecho fundamental. En el caso del derecho a la protesta, se deben respetar sus límites intrínsecos, es decir, que su ejercicio sea pacífico y sin armas. Por eso no es posible definir qué es y qué no es una protesta pacífica a través de un decreto.

El Decreto 003 de 2021 fue expedido como consecuencia de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, es decir, como un mecanismo para garantizar la protesta pacífica. El propósito del protocolo era, justamente, reestructurar las directrices sobre uso de la fuerza en manifestaciones por considerar que eran insuficientes para garantizar los derechos de las personas.

Por lo tanto, la modificación del decreto no puede reducir el ámbito de protección de este derecho, pues ello iría en contravía del objetivo de la orden que facultó al gobierno nacional para expedirlo.

3. La reforma necesitaría consulta

Por ser un decreto emitido en el marco de una mesa de negociación con organizaciones sociales, personas interesadas y otras instituciones relevantes, cualquier modificación debe tramitarse a través de los mismos canales. Se debe convocar nuevamente a la mesa de negociación para poner en conocimiento el contenido de la reforma, discutirlo ampliamente y llegar a consensos o dejar registro de los disensos. En este caso, las modificaciones no fueron negociadas o concertadas, ni siquiera puestas en conocimiento de las organizaciones que participaron en la mesa.

4. No puede reformar el Código penal

La reforma que propone el Gobierno tiene implicaciones penales, pero tampoco es posible modificar la ley penal a través de un decreto. El Código Penal es claro al definir el delito de obstrucción de vías en los siguientes términos:

“El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte de tal manera que atente contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo (…) PARÁGRAFO. Se excluyen del presente artículo las movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política”.

Por eso, el único caso cuando obstruir o bloquear una vía constituye un delito es aquel donde se empleen medios ilícitos que afecten gravemente los bienes jurídicos mencionados. El mismo Código Penal excluye las movilizaciones sociales protegidas por la Constitución.

Puede leer: Reglamentar la protesta social, ¿pero cómo?

5. La protesta es legítima

Por último, las modificaciones al Decreto 003 de 2021 desconocen que los bloqueos de vías o cortes de ruta son acciones legítimas de protesta social, reconocidas y protegidas nacional e internacionalmente.

Según el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), el bloqueo de vías es una modalidad de protesta que ha venido en ascenso: entre 1975 y 1987 hubo menos de 500 bloqueos en Colombia, mientras que entre 2008 y 2015 hubo casi 1.500 bloqueos. Asimismo, según un análisis de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), “entre 2013 y 2016, las marchas representaron el 34 % de los eventos registrados, los bloqueos de vía el 21 %, las concentraciones el 13 % y los plantones el 10 %”.

En suma, la reforma que anunció el Gobierno pretende regular temas que tienen reserva de ley estatutaria, incumple las órdenes de la Corte Suprema de Justicia y desconoce que el bloqueo de vías es una acción legítima dentro de la protesta social. Se trata de una decisión inconstitucional que demuestra un profundo desconocimiento de las normas nacionales y los estándares internacionales en la materia.

El Gobierno insiste en estigmatizar, criminalizar y entender la protesta desde un enfoque de alteración o afectación al orden público. Ya es hora de que empiece a ver la protesta como el ejercicio de un derecho fundamental.

* Politóloga y abogada de la Universidad de los Andes. Estudiante de la maestría en Derecho, gobierno y gestión de la justicia de la misma universidad. Investigadora del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad-Dejusticia en la línea de Sistema judicial. Sus áreas de interés están relacionadas con la administración de justicia, las Altas Cortes, el acceso a la justicia y la protesta social.

Prohibir los bloqueos

El pasado 18 de junio, el ministro del Interior, Daniel Palacios, anunció en Twitter que el Gobierno Nacional modificará el Decreto 003 de 2021 para establecer que no constituye manifestación pacífica “aquella que promueva el empleo de medios para obstaculizar temporal o permanentemente vías o infraestructura del transporte”.

Todavía no se conoce el contenido preciso de la reforma, pero la declaración del ministro indica que la intención es limitar la definición de protesta pacífica. Concretamente se decretaría que los bloqueos de vías o cortes de rutas, tanto temporales como permanentes, no constituyen una forma legítima de protesta y, por lo tanto, no pueden ser protegidos en los términos del artículo 37 de la Constitución. Esto implicaría que pueda ser disueltos por la Fuerza Pública a través de las armas. ¿Cómo llegó el Fobierno a esta decisión? ¿Es constitucional la reforma que anunció el ministro?

Un fallo obligatorio y un decreto no cumplido

A finales de 2019, estudiantes, profesores, organizaciones de derechos humanos y otras ciudadanas y ciudadanos interpusimos una acción de tutela ante el Tribunal Superior de Bogotá para proteger varios derechos fundamentales que, en nuestro criterio, habían sido vulnerados por el Gobierno durante el paro nacional de ese año.

El 22 de septiembre de 2020, la Corte Suprema de Justicia decidió, en segunda instancia, que los demandados habían vulnerado el derecho a la protesta pacífica y otros derechos fundamentales. En el fallo, la Corte afirmó que la Fuerza Pública intervino la protesta pacífica de manera sistemática, violenta e injustificada; se usaron armas letales y agentes químicos de manera desproporcionada; el Gobierno Nacional estigmatizó a quienes criticaron sus actuaciones; se llevaron a cabo capturas y detenciones ilegales y abusivas, acompañadas de tratos inhumanos, crueles y degradantes, y se dieron ataques contra las libertades de expresión y prensa.

De acuerdo con la Corte Suprema de Justicia, estas conductas crearon un ambiente de temor y zozobra que amenazó el ejercicio del derecho fundamental a la protesta y otros derechos asociados.

Por lo anterior, la Corte le ordenó al presidente de la República, entre otras cosas, convocar una mesa de trabajo para reestructurar las directrices sobre uso de la fuerza en manifestaciones y emitir un protocolo que protegiera los derechos de las personas. Dicho protocolo debía incluir los estándares desarrollados por la Corte Constitucional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, las recomendaciones de la ONU y lo señalado en la sentencia.

Como consecuencia de esta mesa de trabajo, de la cual participamos organizaciones sociales, personas interesadas, órganos de control, representantes del Gobierno y autoridades de Policía, se emitió el Decreto 003 de 2021, el mismo que el Ejecutivo propone modificar ahora para restringir la definición de protesta pacífica.

A pesar de que el decreto fue emitido y la Presidencia cumplió formalmente la orden de permitir la participación de organizaciones de derechos humanos y otras personas interesadas, las directrices sobre uso de la fuerza no fueron verdaderamente reestructuradas. De hecho, muchos de los elementos que los actores sociales considerábamos relevantes para lograr una limitación efectiva del uso arbitrario de la fuerza en contextos de protesta no fueron incorporados en el texto final.

El protocolo entró en vigor en enero de 2021 y, por lo tanto, debió ser aplicado durante el paro nacional que comenzó a finales de abril. Sin embargo, la Fuerza Pública ha seguido actuando como lo hacía antes y eso ha producido decenas de vulneraciones de derechos humanos.

En ese contexto, la modificación que anunció el ministro del Interior es inconstitucional por al menos cinco motivos:

• Se necesitaría una ley estatutaria

La Corte Constitucional advirtió en la sentencia C-227 de 2017 que solo el Congreso de la República puede regular el derecho a la protesta, y únicamente mediante una ley estatutaria; es decir, una norma especial para regular derechos fundamentales.

Las leyes estatutarias tienen características particulares que garantizan la protección de los derechos de las personas: el debate debe darse en una sola legislatura y el proyecto debe ser aprobado por mayoría absoluta y no apenas por mayoría simple. Una vez aprobado por el Congreso, la ley debe ser revisada automáticamente por la Corte Constitucional y no entra en vigor hasta que eso ocurra.

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2. El derecho a la protesta debe protegerse

La Corte Constitucional estableció que, incluso a través de una ley estatuaria, el Congreso no puede anular el derecho fundamental. En el caso del derecho a la protesta, se deben respetar sus límites intrínsecos, es decir, que su ejercicio sea pacífico y sin armas. Por eso no es posible definir qué es y qué no es una protesta pacífica a través de un decreto.

El Decreto 003 de 2021 fue expedido como consecuencia de la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, es decir, como un mecanismo para garantizar la protesta pacífica. El propósito del protocolo era, justamente, reestructurar las directrices sobre uso de la fuerza en manifestaciones por considerar que eran insuficientes para garantizar los derechos de las personas.

Por lo tanto, la modificación del decreto no puede reducir el ámbito de protección de este derecho, pues ello iría en contravía del objetivo de la orden que facultó al gobierno nacional para expedirlo.

3. La reforma necesitaría consulta

Por ser un decreto emitido en el marco de una mesa de negociación con organizaciones sociales, personas interesadas y otras instituciones relevantes, cualquier modificación debe tramitarse a través de los mismos canales. Se debe convocar nuevamente a la mesa de negociación para poner en conocimiento el contenido de la reforma, discutirlo ampliamente y llegar a consensos o dejar registro de los disensos. En este caso, las modificaciones no fueron negociadas o concertadas, ni siquiera puestas en conocimiento de las organizaciones que participaron en la mesa.

4. No puede reformar el Código penal

La reforma que propone el Gobierno tiene implicaciones penales, pero tampoco es posible modificar la ley penal a través de un decreto. El Código Penal es claro al definir el delito de obstrucción de vías en los siguientes términos:

“El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte de tal manera que atente contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo (…) PARÁGRAFO. Se excluyen del presente artículo las movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política”.

Por eso, el único caso cuando obstruir o bloquear una vía constituye un delito es aquel donde se empleen medios ilícitos que afecten gravemente los bienes jurídicos mencionados. El mismo Código Penal excluye las movilizaciones sociales protegidas por la Constitución.

Puede leer: Reglamentar la protesta social, ¿pero cómo?

5. La protesta es legítima

Por último, las modificaciones al Decreto 003 de 2021 desconocen que los bloqueos de vías o cortes de ruta son acciones legítimas de protesta social, reconocidas y protegidas nacional e internacionalmente.

Según el Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP), el bloqueo de vías es una modalidad de protesta que ha venido en ascenso: entre 1975 y 1987 hubo menos de 500 bloqueos en Colombia, mientras que entre 2008 y 2015 hubo casi 1.500 bloqueos. Asimismo, según un análisis de la Fundación Ideas para la Paz (FIP), “entre 2013 y 2016, las marchas representaron el 34 % de los eventos registrados, los bloqueos de vía el 21 %, las concentraciones el 13 % y los plantones el 10 %”.

En suma, la reforma que anunció el Gobierno pretende regular temas que tienen reserva de ley estatutaria, incumple las órdenes de la Corte Suprema de Justicia y desconoce que el bloqueo de vías es una acción legítima dentro de la protesta social. Se trata de una decisión inconstitucional que demuestra un profundo desconocimiento de las normas nacionales y los estándares internacionales en la materia.

El Gobierno insiste en estigmatizar, criminalizar y entender la protesta desde un enfoque de alteración o afectación al orden público. Ya es hora de que empiece a ver la protesta como el ejercicio de un derecho fundamental.

* Politóloga y abogada de la Universidad de los Andes. Estudiante de la maestría en Derecho, gobierno y gestión de la justicia de la misma universidad. Investigadora del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad-Dejusticia en la línea de Sistema judicial. Sus áreas de interés están relacionadas con la administración de justicia, las Altas Cortes, el acceso a la justicia y la protesta social.