Impuesto a bebidas azucaradas: ¿Qué es mentira y qué es verdad?

El impuesto a las bebidas azucaradas es una medida adoptada por más de 70 países alrededor del mundo, incluyendo 21 estados de la región. En palabras de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), se trata de una política eficaz que busca prevenir las enfermedades no transmisibles, como los son la diabetes, las enfermedades cardiovasculares, el cáncer, entre otras. En Colombia, en el 2016, el entonces ministro de salud, Alejandro Gaviria, puso la propuesta sobre la mesa. Pese a los argumentos técnicos presentados y el respaldo nacional e internacional por parte de instituciones académicas, la industria hizo la tarea, y varios congresistas hundieron la propuesta a punta de mentiras. El debate ‘lo mataron’ antes de darlo.

Con la entrada del próximo gobierno, el debate ha revivido, la industria ya se está moviendo y varios detractores han empezado a inundar las redes o los medios de comunicación con mentiras que se caen de su propio peso; son mentiras de azúcar. Aquí queremos desmentir, con argumentos técnicos, algunas de esas mentiras:

1. No es cierto que no exista evidencia contundente sobre la eficacia y efectividad de la implementación de impuestos con altos contenidos en azúcar. Si la evidencia no fuese tan contundente, no sería una medida recomendada por la Organización Mundial de la Salud. En primer lugar, es claro que el mayor consumo de estos productos lleva a problemas de salud. Por ejemplo, en México se demostró que la reducción de los precios de alimentos altos en azúcar entre 1996 y el 2010 explica una proporción importante del crecimiento de la prevalencia de diabetes e hipertensión observada en el país. Son muchos los ensayos aleatorizados que demuestran la relación causal entre la ingesta de bebidas azucaradas, el aumento del peso corporal, la aparición de diabetes tipo II, entre otras. En segundo lugar, hay evidencia de la efectividad de los impuestos para desincentivar el consumo de dichos productos. Los estudios sobre el caso de México, Inglaterra, Portugal, Chile, son algunos de los tantos ya publicados. A su vez, varios investigadores han estimado el impacto de esta medida sobre la prevención de enfermedades crónicas no transmisibles.

2. No es cierto que la medida vaya en contra de los intereses de los más pobres. Quienes defendemos la medida, estamos detrás del beneficio en términos de bienestar, el cual va más allá del ‘quién paga más’. Los hogares más pobres son los que más consumen estos bienes y en consecuencia pagarán más de este impuesto, como proporción de su ingreso, que los hogares con más recursos. Eso es verdad, y de hecho la carga sobre un grupo específico de hogares suele ser más alto. Pero esto es justamente lo que se busca: estos hogares sufren más las consecuencias de la diabetes y otras enfermedades crónicas, no sólo por el rápido crecimiento de su prevalencia en estas poblaciones, sino porque les es más difícil adaptar sus vidas a dichas enfermedades. Por ejemplo, a una mujer de bajos ingresos, cabeza de hogar, le es más difícil adaptar el resto de su dieta o cambiar jornadas laborales a causa de una enfermedad. Al ser mayor la carga tributaria, el impacto sobre el consumo es mayor. Los impuestos saludables son reconocidos por su progresividad, a pesar de la mayor carga tributaria. Pasa lo mismo en otros productos como el tabaco. Colombia no es la excepción, y los cálculos actuales sugieren que los más beneficiados serían justamente los hogares de menores ingresos.

3. No es cierto que la medida acabe con las tiendas de barrio o genere desempleo. Las tiendas de barrio suelen tener portafolios diversificados, lo que les permite adaptar los productos que venden según las dinámicas del mercado. La industria de alimentos tiene múltiples alternativas para reemplazar las ganancias de las bebidas sujetas al impuesto; por ejemplo, reduciendo la cantidad de azúcar en sus productos o con alternativas sin azúcar que ya están en el mercado. En México, donde el impuesto se implementó años atrás, y estas alternativas no eran tan conocidas, no hay evidencia de estos potenciales efectos sobre estos dos sectores.

4. No es cierto que el objetivo principal sea recaudar más impuestos. De hecho, usualmente los ingresos de estos impuestos van atados a un fin específico, lo que limitada la ganancia fiscal que pueda obtener el gobierno. Por su puesto ayuda para financiar justamente lo que más nos cuesta en el sistema: las enfermedades no transmisibles. Adicionalmente, el impuesto puede ser exitoso aún sin un gran recaudo. Por ejemplo, en el Reino Unido y en Portugal, gran parte de la sustitución hacia otros productos se dio principalmente porque el diseño del impuesto promovió a que las empresas modificasen sus fórmulas.

5. No es cierto que con solo educación se logren cambiar hábitos. Los impuestos saludables existen justamente para ayudar a las personas a mantener decisiones en su propio beneficio, que por lo general son difíciles de sostener debido a fenómenos propios del comportamiento humano que hacen que nos ‘desviemos’ de manera sistemática del comportamiento racional. Por ejemplo, una persona comprometida con bajar de peso puede romper su dieta en situaciones particulares (ej. estrés, cansancio, publicidad atractiva de productos no saludables, etc.). Esta desviación del comportamiento es menos común con un precio alto, que nos recuerda que ese precio obedece en parte al mensaje en salud sobre el daño que general. El impuesto se convierte en sí mismo en un mensaje o señal para los consumidores.

Con esto no queremos decir que la medida deba adoptarse sin un debate y sin una revisión técnica cuidadosa de su diseño, y con la perspectiva de contar con una política tributaria dinámica frente a las reacciones de los consumidores y la industria. La evidencia a la fecha ha mostrado que la variación final del precio, y el tamaño de la reducción del consumo de bebidas azucaradas, dependen mucho del contexto y del diseño del tributo. El caso más cercano para nosotros es el mexicano: si bien se generó una importante reducción en el consumo de bebidas azucaradas (con sus respectivas ventajas sobre el riesgo de diabetes, por ejemplo), hay evidencia de una mayor compra de otros productos para compensar parte de estas calorías: productos con alto contenido en colesterol, sodio, y grasas saturadas. Por tal motivo, el impuesto complementario a los alimentos no básicos en dicho país resultó siendo una respuesta adecuada. En EEUU los resultados han sido más flojos en términos de calorías totales. Lo anterior, principalmente, por no considerar la importancia de otras bebidas con alto contenidos calórico, por basar el impuesto en el volumen de líquido y no en la cantidad de azúcar, por ser una medida local, entre otras.

Desde esas primeras experiencias es mucho lo que a la fecha hemos aprendido. Se han logrado importantes recomendaciones de política, y es sobre estas experiencias que podemos construir una propuesta integral y robusta. Estos ejercicios nos dicen que además de economistas, epidemiólogos y salubristas se necesita una mirada multidisciplinaria más amplia: que nutricionistas, antropólogos, abogados y demás, contribuyan a la discusión y con ello a la construcción de una política pública integral.

De las experiencias con otros impuestos saludables (en particular el del tabaco), es recomendable considerar la participación de la sociedad civil, la academia, y revisar con lupa el accionar del lobby de la industria. Es importante promover un debate honesto y donde los conflictos de interés sean claros para el público en general. Esto es especialmente importante, en un país donde la industria de las bebidas azucaradas tiene una gran influencia sobre los principales medios de comunicación.

En el momento en que el nuevo gobierno presente el proyecto de ley, también será clave evaluar las medidas complementarias que acompañarían este impuesto. Etiquetado nutricional con sellos frontales de advertencia, programas dirigidos a mejorar la disponibilidad de productos alternos, regulación de las tiendas escolares, e inclusive considerar políticas que dirijan los desarrollos de la industria a reducir las cantidades generales de azúcar y de componentes ultra-procesados.

Los impuestos saludables no son un capricho. Son una medida de salud pública que busca promover hábitos y estilos de vida más saludables para con ello aportar a la salud de los colombianos. Ojalá en el Congreso le den oportunidad al debate.

*Profesor Asociado del Departamento de Economia de la Universidad del Rosario

**Consultora en políticas en salud y estudiante de doctorado de la Universidad de Oxford

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El impuesto a las bebidas azucaradas es una medida adoptada por más de 70 países alrededor del mundo, incluyendo 21 estados de la región. En palabras de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), se trata de una política eficaz que busca prevenir las enfermedades no transmisibles, como los son la diabetes, las enfermedades cardiovasculares, el cáncer, entre otras. En Colombia, en el 2016, el entonces ministro de salud, Alejandro Gaviria, puso la propuesta sobre la mesa. Pese a los argumentos técnicos presentados y el respaldo nacional e internacional por parte de instituciones académicas, la industria hizo la tarea, y varios congresistas hundieron la propuesta a punta de mentiras. El debate ‘lo mataron’ antes de darlo.

Con la entrada del próximo gobierno, el debate ha revivido, la industria ya se está moviendo y varios detractores han empezado a inundar las redes o los medios de comunicación con mentiras que se caen de su propio peso; son mentiras de azúcar. Aquí queremos desmentir, con argumentos técnicos, algunas de esas mentiras:

1. No es cierto que no exista evidencia contundente sobre la eficacia y efectividad de la implementación de impuestos con altos contenidos en azúcar. Si la evidencia no fuese tan contundente, no sería una medida recomendada por la Organización Mundial de la Salud. En primer lugar, es claro que el mayor consumo de estos productos lleva a problemas de salud. Por ejemplo, en México se demostró que la reducción de los precios de alimentos altos en azúcar entre 1996 y el 2010 explica una proporción importante del crecimiento de la prevalencia de diabetes e hipertensión observada en el país. Son muchos los ensayos aleatorizados que demuestran la relación causal entre la ingesta de bebidas azucaradas, el aumento del peso corporal, la aparición de diabetes tipo II, entre otras. En segundo lugar, hay evidencia de la efectividad de los impuestos para desincentivar el consumo de dichos productos. Los estudios sobre el caso de México, Inglaterra, Portugal, Chile, son algunos de los tantos ya publicados. A su vez, varios investigadores han estimado el impacto de esta medida sobre la prevención de enfermedades crónicas no transmisibles.

2. No es cierto que la medida vaya en contra de los intereses de los más pobres. Quienes defendemos la medida, estamos detrás del beneficio en términos de bienestar, el cual va más allá del ‘quién paga más’. Los hogares más pobres son los que más consumen estos bienes y en consecuencia pagarán más de este impuesto, como proporción de su ingreso, que los hogares con más recursos. Eso es verdad, y de hecho la carga sobre un grupo específico de hogares suele ser más alto. Pero esto es justamente lo que se busca: estos hogares sufren más las consecuencias de la diabetes y otras enfermedades crónicas, no sólo por el rápido crecimiento de su prevalencia en estas poblaciones, sino porque les es más difícil adaptar sus vidas a dichas enfermedades. Por ejemplo, a una mujer de bajos ingresos, cabeza de hogar, le es más difícil adaptar el resto de su dieta o cambiar jornadas laborales a causa de una enfermedad. Al ser mayor la carga tributaria, el impacto sobre el consumo es mayor. Los impuestos saludables son reconocidos por su progresividad, a pesar de la mayor carga tributaria. Pasa lo mismo en otros productos como el tabaco. Colombia no es la excepción, y los cálculos actuales sugieren que los más beneficiados serían justamente los hogares de menores ingresos.

3. No es cierto que la medida acabe con las tiendas de barrio o genere desempleo. Las tiendas de barrio suelen tener portafolios diversificados, lo que les permite adaptar los productos que venden según las dinámicas del mercado. La industria de alimentos tiene múltiples alternativas para reemplazar las ganancias de las bebidas sujetas al impuesto; por ejemplo, reduciendo la cantidad de azúcar en sus productos o con alternativas sin azúcar que ya están en el mercado. En México, donde el impuesto se implementó años atrás, y estas alternativas no eran tan conocidas, no hay evidencia de estos potenciales efectos sobre estos dos sectores.

4. No es cierto que el objetivo principal sea recaudar más impuestos. De hecho, usualmente los ingresos de estos impuestos van atados a un fin específico, lo que limitada la ganancia fiscal que pueda obtener el gobierno. Por su puesto ayuda para financiar justamente lo que más nos cuesta en el sistema: las enfermedades no transmisibles. Adicionalmente, el impuesto puede ser exitoso aún sin un gran recaudo. Por ejemplo, en el Reino Unido y en Portugal, gran parte de la sustitución hacia otros productos se dio principalmente porque el diseño del impuesto promovió a que las empresas modificasen sus fórmulas.

5. No es cierto que con solo educación se logren cambiar hábitos. Los impuestos saludables existen justamente para ayudar a las personas a mantener decisiones en su propio beneficio, que por lo general son difíciles de sostener debido a fenómenos propios del comportamiento humano que hacen que nos ‘desviemos’ de manera sistemática del comportamiento racional. Por ejemplo, una persona comprometida con bajar de peso puede romper su dieta en situaciones particulares (ej. estrés, cansancio, publicidad atractiva de productos no saludables, etc.). Esta desviación del comportamiento es menos común con un precio alto, que nos recuerda que ese precio obedece en parte al mensaje en salud sobre el daño que general. El impuesto se convierte en sí mismo en un mensaje o señal para los consumidores.

Con esto no queremos decir que la medida deba adoptarse sin un debate y sin una revisión técnica cuidadosa de su diseño, y con la perspectiva de contar con una política tributaria dinámica frente a las reacciones de los consumidores y la industria. La evidencia a la fecha ha mostrado que la variación final del precio, y el tamaño de la reducción del consumo de bebidas azucaradas, dependen mucho del contexto y del diseño del tributo. El caso más cercano para nosotros es el mexicano: si bien se generó una importante reducción en el consumo de bebidas azucaradas (con sus respectivas ventajas sobre el riesgo de diabetes, por ejemplo), hay evidencia de una mayor compra de otros productos para compensar parte de estas calorías: productos con alto contenido en colesterol, sodio, y grasas saturadas. Por tal motivo, el impuesto complementario a los alimentos no básicos en dicho país resultó siendo una respuesta adecuada. En EEUU los resultados han sido más flojos en términos de calorías totales. Lo anterior, principalmente, por no considerar la importancia de otras bebidas con alto contenidos calórico, por basar el impuesto en el volumen de líquido y no en la cantidad de azúcar, por ser una medida local, entre otras.

Desde esas primeras experiencias es mucho lo que a la fecha hemos aprendido. Se han logrado importantes recomendaciones de política, y es sobre estas experiencias que podemos construir una propuesta integral y robusta. Estos ejercicios nos dicen que además de economistas, epidemiólogos y salubristas se necesita una mirada multidisciplinaria más amplia: que nutricionistas, antropólogos, abogados y demás, contribuyan a la discusión y con ello a la construcción de una política pública integral.

De las experiencias con otros impuestos saludables (en particular el del tabaco), es recomendable considerar la participación de la sociedad civil, la academia, y revisar con lupa el accionar del lobby de la industria. Es importante promover un debate honesto y donde los conflictos de interés sean claros para el público en general. Esto es especialmente importante, en un país donde la industria de las bebidas azucaradas tiene una gran influencia sobre los principales medios de comunicación.

En el momento en que el nuevo gobierno presente el proyecto de ley, también será clave evaluar las medidas complementarias que acompañarían este impuesto. Etiquetado nutricional con sellos frontales de advertencia, programas dirigidos a mejorar la disponibilidad de productos alternos, regulación de las tiendas escolares, e inclusive considerar políticas que dirijan los desarrollos de la industria a reducir las cantidades generales de azúcar y de componentes ultra-procesados.

Los impuestos saludables no son un capricho. Son una medida de salud pública que busca promover hábitos y estilos de vida más saludables para con ello aportar a la salud de los colombianos. Ojalá en el Congreso le den oportunidad al debate.

*Profesor Asociado del Departamento de Economia de la Universidad del Rosario

**Consultora en políticas en salud y estudiante de doctorado de la Universidad de Oxford

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