La Corte Constitucional dice que hay problemas en la fijación y pago de presupuestos máximos
El alto tribunal identificó problemas en la fijación de los presupuestos, sus reajustes y en los retrasos en los pagos. Le pide al Ministerio de Salud ponerse al día en los pagos.
Mediante el auto 2881 de 2023 que apenas se conoce hoy, la Corte Constitucional declara el “nivel de cumplimiento bajo” respecto a la suficiencia de los presupuestos máximos, la plata que gira el Estado a las EPS para pagar aquello que no está incluido en el Plan de Beneficio en Salud (PBS). La Corte se pronuncia en el marco del seguimiento a las órdenes que persiguen la unificación de los planes de beneficios entre los regímenes contributivo y subsidiado, y la suficiencia de los recursos asignados para financiarlos.
El pronunciamiento del tribunal llega en un momento en donde EPS y Gobierno se enfrentan por la suficiencia y oportunidad de esos recursos y de los de la UPC (la plata que se gira por las tecnologías y servicios que sí están incluidas en el PBS). Mientras las EPS señalan que el cálculo de estas platas necesita ser revisado y que hay retrasos en sus pagos (la Adres debe girar el valor de estos presupuestos máximos mes a mes a las EPS), el Gobierno defiende que alcanzan y que está a paz y salvo con esos pagos.
La Sala, entonces, señala en un comunicado emitido este jueves que identificó problemas en la fijación de los presupuestos, sus reajustes y retrasos en los pagos. Evidenció “falencias en la expedición de la metodología requerida para establecerlos oportunamente, como la mora en la entrega y recolección de información completa para su análisis, y posterior cálculo de estos montos. Lo anterior implica que los Presupuestos Máximos se están calculando en el mismo año corriente, lo que impide una adecuada gestión del gasto por parte de las EPS, especialmente porque representa un reconocimiento tardío y un desembolso posterior a la prestación de los servicios que se cubren con esos valores”, dice el tribunal.
La Sala advierte “inconvenientes derivados del trámite de reajuste, con ocasión de la expedición tardía del acto administrativo que establece la metodología para su cálculo y, por ende, de su reconocimiento y pago”. La importancia de estas metodologías se entiende en una línea: de ella depende que el Estado le reconozca a las EPS cualquier desajuste en el dinero que ya les giró. Hay que recordar que los presupuestos máximos (PM) son recursos que se giran mensualmente, pero con esta metodología las EPS pueden ver reconocidos algunos desajustes que pueden tener entre lo que recibieron y efectivamente gastaron.
Las falencias que ve la Corte, continúa el auto, “impactan directamente en la liquidez de las EPS y el flujo de recursos al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues la cartera adeudada por este concepto no solo está creciendo, sino también ha superado hasta dos años de vencida”.
En consecuencia con todo lo anterior, la Corte Constitucional le pide al Ministerio de Salud varias cosas. Dentro de los 45 días calendario siguientes a la comunicación de la providencia, debe “cancelar efectivamente los valores pendientes por concepto de reajustes a los presupuestos máximos reconocidos para la vigencia del año 2021″. Dentro de ese mismo período, tiene que presentar un cronograma en el que establezca las acciones para reconocer y pagar los valores pendientes por concepto de reajuste a los techos de la vigencia 2022. Dicho plan no debe superar los 6 meses. Además, en máximo 30 días debe expedir y notificar el reconocimiento de los techos correspondientes a octubre, noviembre y diciembre de 2023.
Finalmente, la Corte también le pide a Minsalud un cronograma para definir la metodología de reajuste definitivo de los techos del año 2023, que se fijen y cancelen los reajustes finales y en los 6 meses siguientes crear una metodología unificada de definición y reajuste de los Presupuestos Máximos y reajustes.
En el auto completo, la Corte Constitucional resumen parte de la información que le fue suministrada por actores como el Ministerio de Salud, Acemi (el gremio de las EPS del régimen contributivo), la Adres (el llamado banco de la salud) y centros de pensamiento y organizaciones como Así vamos en salud, la Comisión de Seguimiento a la sentencia T-760/08 y de Reforma Estructural del Sistema de Salud y Seguridad Social y Gestarsalud (el gremio de las EPS del régimen subsidiado) entre otros actores.
En su apartado de Consideraciones, la Corte recuerda que la figura de presupuestos máximos surgió como un reemplazo de los recobros “con la finalidad de que la entrega previa de estos recursos garantizara su prestación a toda la población”. También, señala, buscó garantizar la sostenibilidad financiera, para que las EPS administren los recursos conjuntamente con los de la UPC, gestionando los riesgos de manera integral. Si bien el tribunal señala que estos presupuestos tienen bondades, “sobresalen notoriamente diferentes problemáticas que impiden obtener la suficiencia esperada para garantizar los servicios y tecnologías”.
Fijación de los presupuestos máximos
El valor reconocido por presupuestos máximos tiene como fuente la información que reportan las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los operadores logísticos de tecnologías de salud, gestores farmacéuticos y las EPS. Esto significa, afirma la Corte, que “si la información no se reporta oportunamente el Gobierno no puede analizar la misma para calcular estos valores”. En esto radica, según el tribunal, el primer problema: “la mora y las dificultades en la entrega, recolección y análisis de la información requerida para efectuar los cálculos de los Presupuestos Máximos para toda la vigencia”, se lee en el auto.
El problema, continúa la Sala, es que si el valor del presupuesto máximo se calcula teniendo en cuenta la información consecutiva de 12 meses, “parece poco probable que antes de comenzar la siguiente vigencia se cuente con la totalidad de esa información y mucho menos, que al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior se haya analizado para establecer el valor de los Presupuestos Máximos del año que inicia”. (Puede ver: El fenómeno de El Niño le está dando alas al mosquito del dengue)
Por ejemplo, para el 2020, recuerda el tribunal, inicialmente se aprobaron $3.3 billones de pesos para el régimen contributivo (RC) y $594 mil millones para el régimen subsidiado (RS), “pero únicamente más de 10 meses después de terminado el año se contó con la información faltante para efectuar los reajustes correspondientes, que dieron lugar a que se adicionaran, 204 mil millones para el RC y 343 mil millones para el RS”. Esto mismo sucedió para el período 2021.
“Esta brecha existente entre los cálculos provisionales y los definitivos debe reducirse con el paso del tiempo. Bien sea porque en un inicio se asigne más o menor valor del definitivo. Como se mencionó, el problema radica en que estos cálculos parciales, no permiten efectuar una adecuada gestión de recursos en términos contables para toda la vigencia en cuestión, lo que además genera incertidumbre e inseguridad contable para las EPS, más cuando los cálculos definitivos se dan a conocer casi que finalizando el primer semestre”. (Puede ver: Colombia, entre los países donde la industria tabacalera interfirió en política)
Además de esos retrasos, la Corte señala que también se evidenciaron moras en la expedición de regulación. “La tardanza en expedir los actos administrativos referidos representó más de un año de espera para que fuera reconocido alrededor de $1 billón de pesos por reajustes en ambos regímenes en el 2021, el 16% del total reconocido, porcentaje para nada despreciable”, se puede leer en al auto.
Retrasos en los pagos
La Corte continúa afirmando que “la mora en los reconocimientos de valores deriva indefectiblemente en otro inconveniente, a saber, los retrasos en los desembolsos”. Recuerda que desde que se puso en marcha este mecanismo, varios actores del sector salud han asegurado retrasos en el pago de estos y de sus reajustes. Por ejemplo, los reajustes de 2021 se aprobaron definitivamente hasta febrero de 2023. Y “sin el reconocimiento de esos montos mucho menos podrían efectuarse las transferencias en cuestión”.
El auto recuerda, entre otras, que si bien durante el segundo semestre de 2023, el Gobierno manifestó que se encontraba al día con las EPS y que no se les adeudaba nada, “estaba pendiente de reconocer y pagar los techos de julio, agosto y septiembre, a saber $166 mil millones, como se evidenció que fue pagado por la Adres según la información de la página oficial de la administradora, la cual tan solo canceló a partir del 6 de octubre”. Es decir, continúa el tribunal, “estos pagos se efectuaron tardíamente y con posterioridad a las alertas emitidas por las EPS y algunas IPS que alzaron la voz para poner de presente que con ocasión del no pago de dichos valores se vería interrumpida la prestación de servicios en salud”.
En resumen, la Sala dice que en el año 2021 para los meses de enero y mayo los giros se hicieron 20 y 16 días en promedio después del término establecido en la norma. En el 2022 entre 3 y 52 días después y en el 2023 entre 3 y 86 días en promedio fuera del término estipulado por la norma. “Finalmente, cabe resaltar las moras del Gobierno en ejecutar los recursos, pues en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 se aprobaron recursos para pagar los reajustes pendientes y a la fecha se desconoce los avances al respecto. Si la excusa era la ausencia de recursos y estos ya fueron autorizados, la Sala no entiende por qué las moras en efectuar los pagos. Se requieren acciones urgentes para que el Gobierno salde la cartera pendiente por PM y reconozca los valores faltantes del 2023 y los cancele con prontitud”, se lee en el auto.
Esta última urgencia se da, justifica la Corte, por el impacto que esta situación está generando en el patrimonio de las EPS”. En este punto, el auto señala las alertas que ha dado la Superintendencia Nacional de Salud sobre que varias EPS no cumplen con los recursos suficientes para cubrir la reserva técnica legal (como explicamos en este artículo). Con todos estos argumentos a cuesta, la Corte procede entonces a declarar el nivel de cumplimiento bajo “ante la falta de medidas adoptadas para corregir los inconvenientes evidenciados en valoraciones pasadas y que se vienen presentando desde el 2021″.
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Mediante el auto 2881 de 2023 que apenas se conoce hoy, la Corte Constitucional declara el “nivel de cumplimiento bajo” respecto a la suficiencia de los presupuestos máximos, la plata que gira el Estado a las EPS para pagar aquello que no está incluido en el Plan de Beneficio en Salud (PBS). La Corte se pronuncia en el marco del seguimiento a las órdenes que persiguen la unificación de los planes de beneficios entre los regímenes contributivo y subsidiado, y la suficiencia de los recursos asignados para financiarlos.
El pronunciamiento del tribunal llega en un momento en donde EPS y Gobierno se enfrentan por la suficiencia y oportunidad de esos recursos y de los de la UPC (la plata que se gira por las tecnologías y servicios que sí están incluidas en el PBS). Mientras las EPS señalan que el cálculo de estas platas necesita ser revisado y que hay retrasos en sus pagos (la Adres debe girar el valor de estos presupuestos máximos mes a mes a las EPS), el Gobierno defiende que alcanzan y que está a paz y salvo con esos pagos.
La Sala, entonces, señala en un comunicado emitido este jueves que identificó problemas en la fijación de los presupuestos, sus reajustes y retrasos en los pagos. Evidenció “falencias en la expedición de la metodología requerida para establecerlos oportunamente, como la mora en la entrega y recolección de información completa para su análisis, y posterior cálculo de estos montos. Lo anterior implica que los Presupuestos Máximos se están calculando en el mismo año corriente, lo que impide una adecuada gestión del gasto por parte de las EPS, especialmente porque representa un reconocimiento tardío y un desembolso posterior a la prestación de los servicios que se cubren con esos valores”, dice el tribunal.
La Sala advierte “inconvenientes derivados del trámite de reajuste, con ocasión de la expedición tardía del acto administrativo que establece la metodología para su cálculo y, por ende, de su reconocimiento y pago”. La importancia de estas metodologías se entiende en una línea: de ella depende que el Estado le reconozca a las EPS cualquier desajuste en el dinero que ya les giró. Hay que recordar que los presupuestos máximos (PM) son recursos que se giran mensualmente, pero con esta metodología las EPS pueden ver reconocidos algunos desajustes que pueden tener entre lo que recibieron y efectivamente gastaron.
Las falencias que ve la Corte, continúa el auto, “impactan directamente en la liquidez de las EPS y el flujo de recursos al interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues la cartera adeudada por este concepto no solo está creciendo, sino también ha superado hasta dos años de vencida”.
En consecuencia con todo lo anterior, la Corte Constitucional le pide al Ministerio de Salud varias cosas. Dentro de los 45 días calendario siguientes a la comunicación de la providencia, debe “cancelar efectivamente los valores pendientes por concepto de reajustes a los presupuestos máximos reconocidos para la vigencia del año 2021″. Dentro de ese mismo período, tiene que presentar un cronograma en el que establezca las acciones para reconocer y pagar los valores pendientes por concepto de reajuste a los techos de la vigencia 2022. Dicho plan no debe superar los 6 meses. Además, en máximo 30 días debe expedir y notificar el reconocimiento de los techos correspondientes a octubre, noviembre y diciembre de 2023.
Finalmente, la Corte también le pide a Minsalud un cronograma para definir la metodología de reajuste definitivo de los techos del año 2023, que se fijen y cancelen los reajustes finales y en los 6 meses siguientes crear una metodología unificada de definición y reajuste de los Presupuestos Máximos y reajustes.
En el auto completo, la Corte Constitucional resumen parte de la información que le fue suministrada por actores como el Ministerio de Salud, Acemi (el gremio de las EPS del régimen contributivo), la Adres (el llamado banco de la salud) y centros de pensamiento y organizaciones como Así vamos en salud, la Comisión de Seguimiento a la sentencia T-760/08 y de Reforma Estructural del Sistema de Salud y Seguridad Social y Gestarsalud (el gremio de las EPS del régimen subsidiado) entre otros actores.
En su apartado de Consideraciones, la Corte recuerda que la figura de presupuestos máximos surgió como un reemplazo de los recobros “con la finalidad de que la entrega previa de estos recursos garantizara su prestación a toda la población”. También, señala, buscó garantizar la sostenibilidad financiera, para que las EPS administren los recursos conjuntamente con los de la UPC, gestionando los riesgos de manera integral. Si bien el tribunal señala que estos presupuestos tienen bondades, “sobresalen notoriamente diferentes problemáticas que impiden obtener la suficiencia esperada para garantizar los servicios y tecnologías”.
Fijación de los presupuestos máximos
El valor reconocido por presupuestos máximos tiene como fuente la información que reportan las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, los operadores logísticos de tecnologías de salud, gestores farmacéuticos y las EPS. Esto significa, afirma la Corte, que “si la información no se reporta oportunamente el Gobierno no puede analizar la misma para calcular estos valores”. En esto radica, según el tribunal, el primer problema: “la mora y las dificultades en la entrega, recolección y análisis de la información requerida para efectuar los cálculos de los Presupuestos Máximos para toda la vigencia”, se lee en el auto.
El problema, continúa la Sala, es que si el valor del presupuesto máximo se calcula teniendo en cuenta la información consecutiva de 12 meses, “parece poco probable que antes de comenzar la siguiente vigencia se cuente con la totalidad de esa información y mucho menos, que al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior se haya analizado para establecer el valor de los Presupuestos Máximos del año que inicia”. (Puede ver: El fenómeno de El Niño le está dando alas al mosquito del dengue)
Por ejemplo, para el 2020, recuerda el tribunal, inicialmente se aprobaron $3.3 billones de pesos para el régimen contributivo (RC) y $594 mil millones para el régimen subsidiado (RS), “pero únicamente más de 10 meses después de terminado el año se contó con la información faltante para efectuar los reajustes correspondientes, que dieron lugar a que se adicionaran, 204 mil millones para el RC y 343 mil millones para el RS”. Esto mismo sucedió para el período 2021.
“Esta brecha existente entre los cálculos provisionales y los definitivos debe reducirse con el paso del tiempo. Bien sea porque en un inicio se asigne más o menor valor del definitivo. Como se mencionó, el problema radica en que estos cálculos parciales, no permiten efectuar una adecuada gestión de recursos en términos contables para toda la vigencia en cuestión, lo que además genera incertidumbre e inseguridad contable para las EPS, más cuando los cálculos definitivos se dan a conocer casi que finalizando el primer semestre”. (Puede ver: Colombia, entre los países donde la industria tabacalera interfirió en política)
Además de esos retrasos, la Corte señala que también se evidenciaron moras en la expedición de regulación. “La tardanza en expedir los actos administrativos referidos representó más de un año de espera para que fuera reconocido alrededor de $1 billón de pesos por reajustes en ambos regímenes en el 2021, el 16% del total reconocido, porcentaje para nada despreciable”, se puede leer en al auto.
Retrasos en los pagos
La Corte continúa afirmando que “la mora en los reconocimientos de valores deriva indefectiblemente en otro inconveniente, a saber, los retrasos en los desembolsos”. Recuerda que desde que se puso en marcha este mecanismo, varios actores del sector salud han asegurado retrasos en el pago de estos y de sus reajustes. Por ejemplo, los reajustes de 2021 se aprobaron definitivamente hasta febrero de 2023. Y “sin el reconocimiento de esos montos mucho menos podrían efectuarse las transferencias en cuestión”.
El auto recuerda, entre otras, que si bien durante el segundo semestre de 2023, el Gobierno manifestó que se encontraba al día con las EPS y que no se les adeudaba nada, “estaba pendiente de reconocer y pagar los techos de julio, agosto y septiembre, a saber $166 mil millones, como se evidenció que fue pagado por la Adres según la información de la página oficial de la administradora, la cual tan solo canceló a partir del 6 de octubre”. Es decir, continúa el tribunal, “estos pagos se efectuaron tardíamente y con posterioridad a las alertas emitidas por las EPS y algunas IPS que alzaron la voz para poner de presente que con ocasión del no pago de dichos valores se vería interrumpida la prestación de servicios en salud”.
En resumen, la Sala dice que en el año 2021 para los meses de enero y mayo los giros se hicieron 20 y 16 días en promedio después del término establecido en la norma. En el 2022 entre 3 y 52 días después y en el 2023 entre 3 y 86 días en promedio fuera del término estipulado por la norma. “Finalmente, cabe resaltar las moras del Gobierno en ejecutar los recursos, pues en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 se aprobaron recursos para pagar los reajustes pendientes y a la fecha se desconoce los avances al respecto. Si la excusa era la ausencia de recursos y estos ya fueron autorizados, la Sala no entiende por qué las moras en efectuar los pagos. Se requieren acciones urgentes para que el Gobierno salde la cartera pendiente por PM y reconozca los valores faltantes del 2023 y los cancele con prontitud”, se lee en el auto.
Esta última urgencia se da, justifica la Corte, por el impacto que esta situación está generando en el patrimonio de las EPS”. En este punto, el auto señala las alertas que ha dado la Superintendencia Nacional de Salud sobre que varias EPS no cumplen con los recursos suficientes para cubrir la reserva técnica legal (como explicamos en este artículo). Con todos estos argumentos a cuesta, la Corte procede entonces a declarar el nivel de cumplimiento bajo “ante la falta de medidas adoptadas para corregir los inconvenientes evidenciados en valoraciones pasadas y que se vienen presentando desde el 2021″.
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